三、关于财政预算的周期与PPP项目期限不相匹配的问题

如前所述，根据《预算法》（2018年）和《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）的规定，地方各级预算按照年度编制，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止；省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门需要编制地方三年中期财政规划，而省级以下（不含省级）地方财政部门没有编制中期财政规划的强制要求。

根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）的第18条、第19条、第20条的规定，行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力；本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议；行业主管部门按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算的具体程序为：（一）收支测算。每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。（二）支出编制。行业主管部门应将需要从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求，列入支出预算。（三）收入编制。行业主管部门应将政府在PPP项目中获得的收入列入预算。（四）报送要求。行业主管部门应将包括所有PPP项目全部收支在内的预算，按照统一的时间要求报同级财政部门。

虽然就PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划和相应年度的年度预算等相关事宜，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）作出了具体的规定，但是，PPP项目周期通常为10～30年，而我国预算每年一编，即使是编制中期财政规划，也仅为3年，由此，财政预算的周期与PPP项目期限存在不相匹配的问题。并且，如前所述，由于没有强制要求省级以下（不含省级）地方财政部门编制中期财政规划，因此，从实践情况来看，大部分省级以下（不含省级）地方财政部门并未编制中期财政规划。在没有编制中期财政规划的情况下，财政预算的周期与PPP项目期限不相匹配的问题就体现得更为明显。

此问题的根源在于我国目前的预算管理制度与中期财政规划管理制度。在上述制度未进行根本性改革的情况下，我们认为，可以在PPP项目合同及其相关文件中明确约定项目实施机构应当保障将PPP项目相关的财政支出责任纳入财政预算和中期财政规划的义务并就此约定相应的违约责任。在PPP项目的实际推进过程中，社会资本方可以在每个预算年度及时了解政府财政预算和中期财政规划的编制情况，并跟踪PPP项目是否已经纳入了财政预算与中期财政规划。如果发现PPP项目的财政支出责任未按照PPP项目合同及其相关文件的约定纳入财政预算或者中期财政规划的，可以向项目实施机构提出。

此外，由于PPP项目本身的审批、期限等方面的特殊性，导致PPP项目的财政支出责任纳入预算与我国现行预算制度所存在的一些衔接上的问题，也需要财政部门进一步出台相关的政策予以明确或者协调。