四 如何认定信息的产生方式

从《政府信息公开条例》第2条的规定看，政府信息有两种产生方式，一为“制作”，一为“获取”。同时，《政府信息公开条例》第17条规定了公开的义务主体，即一般理解的“谁制作谁公开、谁保存谁公开”。上述两条规定看似清晰，但执行中面临一定的困难，主要难点在于如何理解“获取”，也就是说，关键在于从哪里“获取”，是否应仅仅限定为从行政相对人处获取。

以陈某申请武义县人民政府壶山街道办事处政府信息公开一案为例，法院认定，被告武义县人民政府壶山街道办事处在履行村级财务代理职责过程中，从被代理的村集体经济组织中获取并保存了相关村级财务信息，因此，原告陈某要求公开并复制北缸窑村2003年至2014年由土地产生的集体经济收益及给村民发放的所有分配清单的申请信息应属于政府信息［参见（2014）金武行初字第15号一审行政判决书］。

而在蒋某申请上海市闵行区梅陇镇人民政府乡政府政府信息公开一案中，原告蒋某要求获取“闵行区梅陇镇华一村蒋家塘生产队（村民小组）的征用（征收）集体所有土地的申请书、征地公告，以及上海市人民政府或国务院批准的征地等文件这些政府信息”。其（2014）闵行初字第17号一审行政判决书认为，原告蒋仁国要求被告梅陇镇政府公开的上海市人民政府或国务院批准的征地文件，系由具有批准权的县级以上人民政府制作，并非被告制作，“被告依据《政府信息公开条例》第23条第5项规定，答复原告其所要求获取的政府信息并非被告公开职责权限范围，理由适当，于法有据”。这一结论恰恰是基于对“获取”的狭义理解基础上，看似遵守了《政府信息公开条例》的规定，实则不利于信息公开，既容易造成行政机关之间相互扯皮，也不利于公众及时获取信息。

而李某申请南通市住房保障和房产管理局政府信息公开一案中，法院则认为，从产生的方式看，政府信息既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人处获取的［参见（2014）港行初字第00046号一审行政判决书］。因此，有必要将“获取”的来源扩大解释为包括其他国家机关。

当然，此处的最大难点在于，对于从其他机关获取的信息，应由谁负责公开。换言之，行政机关从上级机关、同级机关、下级机关获取信息后，是否意味着上述机关可能对同一项信息均负有公开义务，尤其是在依申请公开环节，是允许公众向所有掌握该信息的行政机关或其中某些行政机关提出申请，由不同机关共享政府信息的同时建立信息公开协调机制，明确共享信息的公开性，转为“谁保存谁公开”，还是仅允许公众向原始制作该信息的机关申请。对此，本书将在讨论依申请公开制度时再尝试作详细探讨。