五 关于政府信息的“保存”

政府信息必须以一定的载体保存，方可以称之为“信息”，否则，既不是信息，更不是政府信息。也就是说，行政机关的各项活动必须以一定形式（如文字、图画、录音、录像等）存在某载体之上（如书写于纸张之上、存储于磁盘或光盘中），方才可以成为政府信息。这是因为信息具有依附性的特点。信息只能依附于一定的物质才能为人类所感知、识别和利用。离开了特定的物质，信息无法保存、传递和利用，也就无法为人类所感知。信息所依附的是符号，具体包括各种语言符号和各种非语言符号[7]。通过这些符号，信息在可以以声音、文字、图画等形式被记载在石头、木器、纸张、胶片、电磁设备等媒介之上。但强调信息的存在形式与载体，要特别防止行政机关以未保存信息或者未妥善保存信息为由规避政府信息公开义务。为此，必须加强对政府信息的管理。例如，日本《情报公开法》就规定，行政机关应制定规定，对政府信息的分类、制作、保存、废弃等的标准作出规定（第23条）。

实践证明，政府信息的保存问题会对政府信息公开产生极大影响。以董某诉北京市海淀区发展和改革委员会政府信息公开一案为例，2005年2月2日，当事人向北京市海淀区发展和改革委员会的上级单位北京市发展和改革委员会举报北京市幼儿师范学校教育乱收费。北京市发展和改革委员会接到举报后，通过公函交由海淀区发展和改革委员会办理。海淀区发展和改革委员会向原告作出《情况答复（2006）X003号》。之后，原告再次举报，海淀区发展和改革委员会又作出《情况答复（2006）X005号》。2013年7月10日，原告向被告提交政府信息公开申请，要求公开上述两份情况答复的全部信息，同时查阅、复制全部材料。法院认为，2005年8月1日至2013年6月30日实施的《价格监督检查案卷管理规定》第26条规定，没有立案的价格监督检查文书材料，可以短期保存；短期保存期限一般为三年，最高不超过五年。据此，法院认定海淀区发展和改革委员会于2006年作出了第3号、第5号情况答复，且当时未对董某举报的事项作立案处理，因此，第3号、第5号情况答复的相关材料属于短期保存的材料，其最长保存期限应至2011年。董某于2013年提出政府信息公开申请时，上述材料已不在法定保存期限之内。董某提供的证据亦不能证明海淀区发展和改革委员会目前保存了上述材料。故海淀区发展和改革委员会作出被诉告知书，告知其申请信息现已不存在并无不当［见（2014）一中行终字第6311号二审判决书］。本案判决仅以所申请的政府信息在理论上已经过了保存期限为由，认定有关的政府信息不存在，道理上有些站不住脚。即便有关信息确已因过了保存期而被销毁，被诉行政机关虽可以在此案中免除公开义务，但从当前信息化时代的发展趋势看，转变信息保存的观念、延长保存期限，仍旧显得十分必要，且并无实现困难。

传统上，政府信息以纸质形态存在，受到保存空间的限制，经过一定期限后不得不移交档案馆或者予以销毁。但当今时代，信息的保存方式早已经从纸质形态为主转变为数字化形态为主。首先，大部分政府信息一开始就是以计算机数据的形式制作的，还有大量政府信息是可以通过数字化的形式转换为计算机数据的。事实上，就连较为传统的法院的案件卷宗都已经大部分实现了数字化。案件卷宗是审判信息数据库的重要组成部分，是记录法院诉讼活动的重要载体，也是回溯案件审理、执行流程的重要渠道，更是规范审判和执行流程、推进司法公开的重要抓手。案件卷宗电子化是近年来各级法院适应法院信息化需要的一项重大举措，各地具备条件的法院纷纷对新产生和历史上产生的诉讼档案进行电子化扫描，以满足案卷电子化备份保存、远程调取案卷以及公众查阅的需要。政府信息也应当及时转换为计算机数据，本就以数据电文形式制作保存的信息毫无疑问应加以妥善保存，而以纸质等形式存在的信息亦应通过扫描等予以电子化，以便长期保存。今后，应当严禁以保存期为由规避公开。未来，《政府信息公开条例》应当明确要求行政机关永久保存数据电文等电子记录，并应当及时将纸质文件等非电子记录转换为数据电文等电子记录，确保其可供计算机程序读取，并应防止因计算机程序升级更新而导致原文件无法被计算机读取。