四 习俗权，缄默的权利？

一提到“习俗权”^[52]或者“传统的土地保有”等词语，我们就不由得联想到了灰暗而遥远的过去——那些由于存在时间太过长久，以致“人们再也无法在记忆中搜寻到与之相反的事物”^[53]。然而这一部分的两个案例显示，所谓的“习俗权”并不一定只与数个世纪以前的权利有关，对于一些只有短短几十年历史的权利来说，它们或许已经足以算作是“习俗权”了。我们可以这样给习俗权下定义：它指的是当国家没有制定（或没有明确制定）相关的法规时，随时间推移而在社会基层中形成的权利。因为习俗权大多没有书面证据加以证明，所以中国政府未来可能在确定土地习俗权的过程中遇到很大麻烦。这里最大的挑战在于，中国政府应正式承认而非拒绝或否认土地的习俗权，这样国家和集体的利益才能同时得到满足。

第一个案件的裁决者不是法院而是陕西省土地管理局。1984年，北营村和中国人民解放军空军电讯工程学院农场就361亩滩地的所有权问题发生了争执。北营村宣布，这片土地是所谓的祖遗滩地。^[54]首先据北营村干部的说法，该村村民过去一直在这片土地上耕作或造林，而且土改运动期间，政府还为他们签发了土地证，也就是说承认了他们的所有权。此外北营村还出示了如下证据：第一件是1951年咸阳县钓台区公所土地划片分等的统计表；第二件是区公所精心绘制的一份地图（当时北营村还是钓台区下属的一个自然村）。这些材料显示，北营村曾为500余亩滩地（其中包括该争议土地）缴纳了税款。第三件是黄河水利委员会制作的一张地图。在这张地图中，这片土地是划给咸阳县而非西安市的，而空电学院农场却处于西安市的管辖范围之内。而另一当事人空电学院农场则声称，争议土地一直属于国有土地。1960年春，经陕西省农业厅批准，这块地转交给该农场使用；1965年，经中共陕西省委和西安市委批准，办理了划拨手续。此外该农场的档案室还出示了1954年、1960年、1963年和1964年的地图，这些地图由陕西省农业厅下属的农业勘查设计院绘制，它们标定了农场的边界。

陕西省土地管理局做出裁决，双方争议的361亩土地归国家所有，空电学院农场拥有该土地的使用权。北营村必须为其非法强占土地的行为接受处罚。但是考虑到该村曾在土地上投入了大量人力物力用于植树造林，土地管理局并没有要求其缴纳罚款。相反，由于该农场即将获得争议土地的使用权，因此它必须为争议土地内种植的果树支付2万元人民币的经济补偿款。土地管理局之所以做出上述裁定，基于以下几点考虑：（1）北营村干部提到，土改运动期间国家曾给村民签发了土地证，但是土地管理局并没有在档案中找到相关的证明；（2）这些图表是为确定土地等级由乡政府自己制作的一个示意图，不能说明现有争议地块所处位置，因此不具备法律效力；（3）黄河水利委员会绘制地图的目的是兴修三门峡水库，而不是为了界定行政边界，因此该地图不能成为评判该争议土地权属的依据；（4）空电学院农场声明，1965年它正式获得了土地的使用权，这一点情况属实。

第二个案例也涉及村庄和国家机构之间的土地纠纷。广西壮族自治区柳州市潭冲桥一带的山岭的西半坡有一片方圆550亩的林地，自土改运动以来，三门江林场和柳东乡牛车坪村就一直在这片林地的归属问题上僵持不下。1953年，在乡干部和村民组长的鼓动下，牛车坪村村民在该地点种了松树籽，并于次年补种了树苗。到了1955年，村民们将部分林地改作农用。同年，国营林场的工人在该地种上了杉树。这些树随后得到了村民和林场工人们的精心照料。1960年，东方红公社（即后来的柳东乡）经一次全面调查后，将这块林地登记为牛车坪大队所有。^[55]三年以后，“农业六十条”出台，牛车坪大队将这片林地的所有权分配给第四、第六和第七小队所有。但与此同时，国营林场则声称，林场拥有该土地的所有权。三门江林场认为，早在1954年和1963年，当省林业局对林场进行区域规划时，该争议土地就已经划入林场的管辖区之内。此外在1973年和1984年，林业勘测设计院也曾为此绘制过地图。

20世纪70年代末，早先栽下的树木都已经成林，各单位开始就山林的归属问题争执不休。柳州市政府长期以来一直多方斡旋，试图调解各方的纠纷，但始终未能取得成功。1991年，柳州市领导下令将这块土地的所有权一分为二，一半分给牛车坪村，一半归国家所有，国营林场则享有该地的使用权。三门江林场对此判决表示不满，一纸诉状将市政府告上了法庭。林场的理由主要有如下几点：第一，自20世纪70年代末以来，牛车坪村村民一直非法砍伐该林地的树木；第二，在对林场进行区域规划时，省林业局已经将该林地划入了林场的管辖区；第三，三门江林场是潭冲桥自然保护区的合法负责人。为此林场指出，柳州市政府为了平息林场和村庄之间的冲突，下令将该地平分给争议双方，这一裁定不具备合理性。被告柳州市政府则反驳说，虽然争议双方长期共同使用和管理该林地，但这片土地的权属从未得到确认。由于争议双方都无法提供证据来证明自己的所有权，因此市政府要求法院维持原判，以防止纠纷延续和恶化。^[56]

法院的最终判决如下：由于没有经过县政府和相关部门的批准，1960年牛车坪村的土地权属登记和1954年、1963年的林场区域规划都不具备法律效力。基于如上理由，法院认为，柳州市政府的裁定“认定事实清楚，适用法律正确，程序合法”^[57]，决定维持原判。牛车坪村和三门江林场随后又向自治区高级人民法院提出上诉，但是高级人民法院驳回了他们的上诉。

习俗权涉及的土地资源主要有森林、草原和荒地等（但这并不是说农业用地就不会出现所谓的习俗权问题）。^[58]这是因为这些土地资源大多分布在边疆地区，当地的少数民族根据习俗共同使用这些资源。此外，在汉族农民长期居住并进行垦荒的一些地区，森林、草原和荒地通常都属于公有财产，其所有权和使用权均归村庄所有。^[59]1954年颁布的《宪法》规定，除非集体能够证明其土地权属，否则森林、草原和荒地都属于国家所有。这就意味着集体有责任提供证据，证明这些土地资源属于集体所有。相反，对于农村土地来说，假如国家不能出具证据来证明其所有权，那么农村的土地就归集体所有。该原则成为界定国家和集体土地所有权的法律依据，在1954年《宪法》及其修正案中都有明文规定。^[60]

以《宪法》中国家和集体土地所有权的相关条款为基本原则，国家土地管理局进一步制定并颁布了土地的管理方案。“1989年意见”和“1995年规定”均指出，土地改革和“四固定”运动期间，未能按照法律规定（即1950年的《土地改革法》和“农业六十条”）分配给农民的土地，都归国家所有。^[61]可是问题在于，国家常常将涉及习俗权的财产视为“无主财产”。因此在土改运动和“四固定”运动中，国家很少将森林、草原和荒地分配给农民或集体，尤其是当1954年《宪法》出台以后，（地方）政府更是想当然地将这些自然资源纳入国有财产。换句话说，从政府的角度看，除非集体能够证明其土地权属，否则森林、草原和荒地都应该属于国有财产。而对于中国农村来说，这些土地资源应该归集体所有。但是，此时农村集体却面临着一个几乎不可能完成的任务，即证明几十年的使用时间就足以换来土地的“习俗权”。上述两个案例充分暴露了这一问题的严重性。

土改运动以前，北营村和牛车坪村都曾使用过争议土地，它们以此为依据，要求享有荒地的所有权。作为政府管理和开发国家自然资源的代表，农场和林场则对村庄的土地所有权要求构成了威胁，因为它们认为争议土地属于国家所有。我们并不清楚这些土地究竟如何变为了国有资产，因为政府从未正式征用过这些土地。然而可以肯定的一点是，国营单位在开垦这些土地时投入了大量的人力物力。因此，如果单凭口传历史就能够恢复村庄的土地所有权，这样的做法并不具备可行性。除非在土改运动和“四固定”运动中争议土地被登记为集体所有，否则争议土地都归国家所有——为了驳回集体对土地习俗权的要求，这项规定已经成为政府手中的有力武器。但是一旦政府决定强制执行该项规定，那么一系列的隐患将随之产生。为此，新出台的《土地管理法》修订案并没有采纳“1995年规定”的相关条例，而是继续维持了这一问题的模糊性。

当面对习俗权的问题时，司法和行政机关在确保社会公正和保护国家利益之间取得了平衡。在上述两个案例中，法院和当地政府都在解决问题时极力避免采用“1989年意见”和“1995年规定”中的极端手段。相反，法院或政府最终做出的判决似乎默认了村庄的习俗权。在第一个案例中，当地政府试图向国营农场索取适当的经济补偿，以起到追加土地征用的效果。在第二个案例中，当地政府和法院采取了折中的办法，将争议土地平均分配给了村庄和国有林场。