三 土地登记：界定所有权的权限

在中国现有的司法体制下，县和县级以上各级人民政府^[57]负责确定土地的权属，并颁发国有土地使用权证和集体土地所有权证。^[58]城市市区的土地和森林、草原及其他自然资源原则上属于国家所有。与之相反，农村土地的所有权原则上属于农村集体所有。因而如果想要证明农村土地的所有权属于国家，那么政府就必须担负起出具证据的责任。对于农村集体的土地来说，国家的职责仅限于确定和登记土地的权属。然而问题正是出在这个地方，因为自新中国成立以来，政府从未系统地登记过农村土地，而绝大部分的土地所有权证都在“土改”之后的历次政治运动中遗失了。

从理论上说，县土地管理局设立领导小组这一事件拉开了土地登记的序幕。领导小组的成员主要来自各相关部门以及当地政府。领导小组下设一个土地评估组，专门负责处理具体的土地登记事宜。^[59]土地登记大致可以分为五个步骤：（1）土地所有者或使用者向相关部门提出申请；（2）地籍调查；（3）权属审核；（4）注册登记；（5）颁发或者更换土地证书。其中最重要的步骤当属第二步——地籍调查。这一工作包括两项内容：一是评估土地的权属（集体土地的所有权和使用权，国有土地的使用权，还有其他一些权利）；二是开展实地调查（即确定土地的位置、边界、用途和质量等）。土地评估小组将在所有者和使用者的协助下，收集所有和地权相关的统计数据、文件及地图等。（参见附录一和附录二，前者列举了两个村庄的土地权属评估工作，后者则提供了一份土地争议的记录。）^[60]

大多数人可能认为，划分乡（镇）及乡（镇）以上行政区之间土地界限的权力隶属于国土资源部，此外该部门还应当负责解决因土地登记所引发的冲突事件。但实际情况却和人们的设想并不一致，执行或处理上述事件的主管部门是民政部而非国土资源部。^[61]在村及村以下的行政单位，由当地人民政府及土地行政主管部门负责核查和划分农村集体的土地权属。然而我们无法确定的一点是，民政部在此过程中究竟发挥了多大作用。农村集体土地的登记工作从1984年开始一直延续至20世纪90年代末，^[62]但是这项全国性的土地登记工作却到自然村一级就戛然而止了！这一点至关重要，因为人民公社制度解体以后，自然村和村民小组原本应当成为集体土地所有权的直接继承者。在整个登记工作的过程中，中央政府继续推行了“有意的制度模糊”，因为它并未对集体所有权给出明确的法律定义。

由于国家推行了“有意的制度模糊”，因此土地登记工作几乎一路畅通无阻，即便是在行政村中也没有遇到多少障碍。地方干部常常有意将“农民集体”“集体经济组织”“村民委员会”这几个词混为一谈。再加上国有土地和集体土地之间的界限本来就存在一定的模糊性，这给国家地籍册的建立造成了极大的混乱。举例来说，在内蒙古自治区的某一行政村，当地政府将土地的所有权授予一所小学和一家砖窑厂（参见附录三和附录四）。^[63]而国土资源部某研究机构的一位资深经济学家指出，将土地所有权分配给学校或砖厂纯属违法现象，因为这些单位并不是“集体经济组织”。只有在工商部门办理过正式登记手续的单位才称得上是集体经济组织，才可以获得土地的所有权。^[64]而且，只允许集体经济组织享有土地所有权的做法必将引发一系列问题，乡村医疗站、寺庙、清真寺等其他集体组织很可能在未来要求享有同等的待遇，即获取它们所在地的土地所有权。^[65]

在土地管理和政策制定的过程当中，权力的极度分散是土地登记工作面临的一个重要问题，而这一问题已经严重阻碍了土地登记工作的顺利进行。为了解决这个问题，中央政府设法把土地管理权集中到中央一个专门机构的手中，由它对土地实施统一管理——这个专门的机构就是国土资源部。但是我将在下文中阐明，这种做法反而导致了相当复杂的结果。