四 国土资源部：权力从分散走向集中

当前，中国的土地管理还存在不少问题，国土资源部也处于改革的进程当中，而这一改革较之原定计划已经拖延了不少时间。中国的土地管理模式同样经历了不断调整的过程，总体发展趋势是从分散式管理模式转向集中的管理模式。新中国成立初期，土地管理权集中在内务部的手中，而当内务部被撤销之后，土地管理权则散落到现有的许多政府机构的手中。

为了贯彻国有化路线，对土地实施统一管理，中央政府于1949年成立了内务部。内务部下设土地管理部，专门负责处理农村和城市的土地事务。20世纪50年代中期，该部门予以撤销，中央将土地管理职权分散到各个部委，由它们负责管理城市、农村及其他一些土地资源。时至今日，城市土地的管理权转移到了市政府下属的机构手中（一般是土地行政主管部门或者房地产行政主管部门）；而农村的土地则仍处于国土资源部的管辖范围之内。至于其他土地资源（及水资源），它们则由国家林业局、农业部、水利部、铁道部、交通部、国防部和民政部等部委共同管理。^[66]

综观上述情况我们发现，由于各部委彼此缺乏沟通，不能做到步调一致，因而它们在确定土地权属、颁发土地所有权证书的时候——特别是森林、草原和水资源——出现了极为混乱的现象。为了解决这个问题，全国人大的一些人大代表建议扩大《土地管理法》的法律涵盖范围，这样人们可以在《森林法》《草原法》《渔业法》等法规的指引下处理相应土地资源的权属问题。这也许是中国迈向土地资源集中化管理的重要一步。对此全国人大常委会法律委员会的回应是，国家应当将统一土地管理的原则写入法律，但又指出：

我国的土地管理制度自形成以来已有多年历史，它为森林、草原、渔场的各项权利的法律定义提供了明确的依据，并针对使用权证的颁发制定了相关条款。这项制度至今依然有效。这次修改土地管理法的主要目的在于加强对耕地的保护。如果我们改变现有的土地管理制度，并修改目前依然有效的相关法规，那么更多复杂的问题也许就会应运而生，其中某些问题甚至会棘手到无法解决的地步。^[67]

《土地管理法》这一名称本身就含有延期重组土地管理制度的意思。早在20世纪80年代初起草《土地管理法》之时起，政府的初衷就直指以下两方面的内容：一是将土地资源的管理权全部集中到一个中央机构的手中；二是由此建立单一的“母法”——“土地法”。但是为了防止各政府部门之间的矛盾升温，全国人大常委会法律委员会提议以《土地管理法》取代《土地法》，并对该法的法律涵盖范围加以限制，直至它在“规划、巩固和发展国家土地”方面积累了充分的实践经验为止。^[68]然而大量迹象表明，《土地管理法》的最终目的还是要逐步对土地进行集中化管理。

首先，在1998年，以原国家土地管理局、地质矿产部、国家海洋局和国家测绘局为基础组建一个新的政府部门——国土资源部。与此同时林业部降为林业局，成为国务院直属机构。^[69]中央政府的机构改革意味着，土地管理部门的重要性正与日俱增。但是对于省及省以下级别的行政单位来说，我们尚且无法断定这一改革究竟会产生多大的影响。^[70]《土地管理法》规定，省及省以下行政单位的土地管理事务必须按照国务院的有关规定办理，这其实带有相当大的不确定性，因而仍然有待国家起草相关的法规加以限定。^[71]

其次，修订后的《土地管理法》规定，国家机关在行使国有土地的所有权和使用权时，必须经由国务院审核和确定。这就将权力集中到了中央领导层的手中。借用法律委员会的说法，“这是一个比较大的修改”。因为它“便于统一掌握中央国家机关的土地资源……避免各单位自行处置土地使用权、以地谋私，使中央国家机关的国有土地资产流失”^[72]。

最后，在土地使用规划方面，分级审批制度取代了旧有的配额制。在新体制中，国务院拥有土地使用规划的最终审批权。但是这一加强中央集权的举措却遭到了人大代表和一些部委的反对：“将审批权集中到中央的手中，这种做法本身势在必行，但是《草案》的条款集权化色彩太过浓厚，因而很难付诸实施。”作为回应，法律委员会决定将适当的权力下放到地级市（盟）和县一级人民政府。^[73]