1.3.4 中国社会救助制度改革展望
中国改革开放已经经历了三十余年，社会救助制度摸着石头过河积累了不少地方经验，但是由于缺少制度的“东风”，难以在全国全面生根开花。未来要加强社会救助制度的顶层设计，形成有中国特色的社会救助体系。进一步补充缺失的制度，细化过粗的制度，整合零碎的制度，以促进社会救助制度更好、更全面地发挥起作用。[90]
根据国际经验，社会救助的立法在社会保障各个项目立法中处于优先考虑的地位，目前中国虽然颁布了《社会救助暂行办法》，但规定过于笼统，社会救助的实施还是依据分散的单项救助法规或规章，法律层次不高，且对于经费投入、项目运行、救助对象、救助标准等规定都具有随意性。对此，中国应该提高社会救助的立法层次，尽快出台《社会救助法》，将基于分散立法的救助法规与各部门的最低生活保障制度、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助等纳入统一的综合制度之内，且各个救助项目的资格条件设定有所区别；同时应该保证社会救助立法的权威性，实现社会救助工作由政策指向性向法制保障性的根本转变，对于“人情保”“关系保”的现象设立严格的惩罚机制，保证救助工作的规范性和强制性，全面、细化、整合各个救助项目的制度设计。
长期以来，中国的社会保障制度改革一直将重视社会保险作为一个基本方向，经济体制的改革将相当一部分人甩出了队伍，而社会保险强调权利与义务的对等，失去能力的人群没有能力缴纳社保费，也就失去了享受社保的权利。如果没有一种办法使他们跟上大部队，就会迫使他们走向极端，导致社会不和谐，所谓的“全民社保”也只能是空想。罗斯福在第二任期就职演讲中说：“检验社会进步的标准不是看我们给富人增加了多少财富，而是看我们是否为穷人提供了足够的援助。”中国不能因为重视社会保险而产生排他效应，导致整个社保体制的失衡。从人类历史发展来看，社会保障的萌芽正是因为济贫需要而产生的。时至今日，中国仍有很多贫困人口，他们由于能力的缺乏需要外力的帮助。“社会政策要托底”是一条铁律，必须要遵守。在建立和完善好社会保障的最后一道防线的基础上才能谈更高层次的社会保险和社会福利，切不可本末倒置。
中国对社会救助投入的资金水平偏低，困难人群的需求满足程度较低，对此，建议：第一，加大社会救助资金投入，合理确定救助标准，实行中央领导下的地方分责制度，进行科学的财政分担机制设计，使中央和地方共同承担起社会救助支出的责任；第二，建立财政优先保障机制，实行社会救助支出与财政收入的同步增长，保证社会救助资金投入能够与国家经济总量和政府财力之间实现稳定内在增长，进一步建立统管统支统筹的经费保障机制；第三，对中央的财政转移支付制度进行模式创新，中央可以根据各地不同情况，直接跨过省级，直接向救助工作比较薄弱的县级进行财政补贴，以提高社会救助资金利用效率。
第一，中国目前各项救助单打独斗，不配套，严重妨碍了救助整体功能的发挥。经济学界有一个著名的“短板理论”：任何一项具体制度的不完善都将影响整体功能的实现。基于此，中国在发展基本救助制度的同时，要注意完善专项救助，困难群体缺衣少食的同时，绝不可能消费得起教育、住房、医疗等发展性需求。政府的各项救助应该彼此相通，不能因为享受基本救助而失去专项救助的享受资格或是没有申请基本救助资格就不能申请专项救助，只有这样，整个社会救助的电路才会通畅，社会救助网才能真正起作用。根据时代的发展需要，中国也要开发一些新的救助项目，像护理救助、环境污染救助等，以保障弱势群体的人权。
第二，救助不是冷冰冰的社会政策，而是充满人情味的。不能因为申请救助，就给弱势群体某种程度指责，国家要大力宣扬社会主义核心价值观，使全体国民以友善之心真正帮助有需之人。同时救助要调动受助之人积极性，防止“懒人”效应。国外社会救助的经验表明“一个很高的社会救助率意味着经济政策特别是劳动力市场政策的失灵”[91]。强化救助的工作激励原则，避免贫困陷阱，中国也有很多地区的经验值得借鉴，如对贫困人士自谋职业的小额贷款天津模式、城市社区建设的大连经验都是值得在全国推广的。[92]
第三，原来针对贫困家庭的救助偏重经济上救助，而这部分群体往往在心理、家庭、婚姻方面也存在问题。我们要吸取港台地区经验，发展专业的社会工作队伍，进行社会救助服务，以此来帮扶困难家庭经济精神都脱贫。训练有素的社会工作队伍也可以为中国社会服务事业的发展注入新鲜活力。
第四，城乡有别的救助制度，使得社会安全网存在较大漏洞，这与“十二五”缩小城乡社保差距的目标严重不符。目前中国救助资源倾向于城市，农村只能分得城市的“残羹冷炙”，无论是制度建设还是运行机制。农村也远落后与城市，农民工救助远远没有建立，城市救助存在严重的社会排斥。建立城乡一体化的社会救助，营造一个公平的环境，是改革的大方向。社会救助制度一定要搭上城市化变革、户籍制度改革、统筹城乡发展的快车。
当前，中国的社会救助呈现“多龙治水”的局面，民政部、卫生部、教育部、住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部、妇联等均有参与，短期内将项目繁多的社会救助划归一个部门是不切实际的，但是交叉管理既不利于部门协调，又增加了制度运行成本。中央要统筹规划，协调好各部门关系，发挥民政部的牵头作用。同时尽快建立统一的社会救助信息平台、困难群众的信息数据库，推动横向互联的跨部门信息共享，吸纳金融、证监、工商、税务等部门配合工作，编制好社会救助的管理网。
另外，社会救助要真正起作用关键是基层的落实，目前中国的社会救助基层管理经费过少，出现“巧妇难为无米之炊”的窘境，严重影响了基层工作的积极性，基层工作经费的足额划拨，才能使得制度正常运转。地方财政应该设立专门的经费项目，将基层工作人员纳入公务员队伍、事业编制或设立公益性岗位。
第一，不同的救助对象对于社会救助的需求侧重点不同，目前千篇一律的按标准给付救助款的方式可能对于目标对象的帮助“杯水车薪”，浪费资源的同时又起不到作用。对症下药是关键，救助方式不必拘泥于一种，在这方面，国外有许多借鉴经验，如日本对出狱人更生保护设施、针对低收入孕妇的助产设施，美国对低收入家庭能源补助计划（LIHEAP）、对房客发放住房券，法国医疗救助计划（AME）等等。[93]只有我们的救助真正帮助了受困之人，才能帮助其走出困境，增进社会成员对社会发展的认同。
第二，目前中国为了区分救助与保险的差别，设置了过低的救助标准，受助者拿到的救助款仅能满足最低的生存支出，在一些贫困地区，紧巴巴的救助金还不足以支付生存费用。社会救助是一项与时俱进的制度，也要跟随经济发展、社会变迁而变迁。在全社会涨工资、企业养老金十连增的背景下，亟须建立救助标准的动态调整机制，社会救助标准要根据经济发展和物价变动适时调整。
第一，根据福利多元主义模式，政府作为社会救助工作的服务主导者，应该为各类社会力量的参与搭建资源平台。《2013年度中国慈善捐助报告》显示，2013年中国慈善捐赠总额仅占GDP的0.17%，表明中国的慈善救助事业还有待发展，政府的社会救助工作还需要引导社会力量参与。因此，中国应大力发展慈善救助、公益事业，引导民间组织、社区的参与，创造多种力量良性发展的社会环境，进而增加各类救助资源的可得性、可观性和可携性，扩大受益人群的覆盖范围；同时，优化政府公共资源的购买服务，发挥非政府组织的作用，提升专业化水平，将救助工作绩效化，努力寻求政府救助与社会互助的平衡。
第二，社会救助制度的运行情况、资金使用状况不能搞“暗箱操作”，否则还会导致社会不稳定。我们可以吸收国外经验，建立多方监督机制，成立第三方独立监督机构——社会监督委员会，该委员会主要邀请具有深厚专业背景、广泛社会影响、热心公益事业的知名人士和志愿者代表担任，包括学界、法律、医学、财会、媒体、志愿者等各界代表，用外力来约束政府行为。