1.3.3 中国失业、工伤、生育保险制度改革展望
（一）明确制度的再就业导向
一个有效率的失业保险制度应该能够根据国内外宏观经济发展走势、经济周期波动、社会结构、劳动力市场供需情况等诸多方面的因素，及时调整保险金的发放水平及发放期限。从世界各国失业保险制度的发展情况来看，尽可能地缩减被动、消极地向失业者提供收入补偿，取而代之实施积极的失业保护政策一直是各国失业保险制度的改革方向。如果说制度建立的初期更多的是从“国家责任”“政府义务”的角度去试图建立一种救济性质的失业保障制度的话，那么，今后我国失业保险制度在制度理念、目标设计上更应该着重考虑失业保险制度的激励作用及再就业导向，而不仅仅是失业者的生活保障问题。这其中可以通过完善、科学的职业培训体系设计，加大失业保险基金对再就业指导的侧重，将失业保险金的领取时间与再就业时间挂钩等措施来实现。
（二）进一步扩大失业保险覆盖面
失业保险制度是完善的市场经济体制下客观需要的一种社会保险项目，其功能在于应对周期性失业、摩擦性失业、结构性失业、季节性失业等失业风险对失业者本人及其家庭的影响。因此，理论上讲，失业保险制度应当和养老保险制度、医疗保险制度及工伤保险制度等险种一样，包括全体劳动者。国际劳工组织发布的《国际劳工条约》中明确规定：失业救济保险适用于所有工薪人员，从世界上建立失业保险制度的国家来看，也大部分覆盖了社会全体劳动者。因此，未来我国失业保险制度的工作重点之一应当是逐步扩大制度覆盖面，将城镇各种类型的失业者以及相当规模的农村剩余劳动力都纳入失业保险的保障范围。
（三）进一步提高失业保险制度的统筹层次
目前我国的失业保险基金主要采取市、县分级统筹管理的方式，较低的基金统筹层次，不能够体现互助共济、风险共担的风险管理原则，也不利于国家从宏观层面根据全国各地区的经济发展情况，统一调配失业保险基金的决策权力的实现，限制了失业保险制度功能更好地发挥。同时，我国幅员辽阔，东中西部地区经济发展水平差异较大，老工业基地与新兴城市之间下岗、失业人员的比重悬殊，以市、县级为主的基金统筹层次也不利于各地区经济的均衡发展。提高失业保险基金的统筹层次，如可能的话，建立中央统筹基金，由中央层面根据各地区的实际情况，统一调配、调剂使用基金显然将有利于增强失业保险基金的调剂功能发挥，缩小东、中、西部经济发展差距。
（四）建立动态的失业保险费率调整机制
如前所述，失业保险金给付水平过低，增长幅度不够明显是制约我国失业保险制度功能发挥的主要问题之一。建立动态的失业保险费率调整机制，将失业保险费（税）率根据行业、企业的失业风险大小采取差别费率；将经济周期预警、金融危机预警等经济发展干扰因素以及物价上涨水平、通货膨胀率等纳入失业保险费率调整系统，建立动态的失业保险费率调整机制，及时调整失业保险金的给付水平、给付周期等，使其发挥更好的保障失业人员及家庭的基本生活功能。
（五）完善失业保险管理制度
在当前失业保险费用征缴困难，不少行业、单位对失业保险制度重视程度不够等困难情况下，未来可以考虑建立一个透明、高效、便捷的失业保险信息网络平台，在这个平台的基础上，全面监管失业保险基金的收缴、给付等环节，实现失业保险制度的规范化运营。同时，未来还可以探索失业保险基金的合理投资运营方式，以实现失业保险基金的保值、增值，抵御国际、国内经济的发展风险。
（一）实现工伤保险制度和人群的全覆盖
劳动者是社会进步和发展的主体，所有劳动者都应该平等享受社会反馈的福利。当前，无雇工的个体工商户、灵活就业人员（自雇劳动者）游离在工伤保险之外，建议参照各地探索的经验，将凡在各级劳动事务所、人才交流中心等劳动、人事事务代理机构代理劳动保障关系的各类灵活就业人员纳入工伤保险中来；同样是社会主义劳动者，不应再被分成三六九等，建议工伤保险不搞双轨制，将公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员全部纳入工伤保险统筹管理，由其单位缴纳工伤保险费。这样一来，工伤保险实现制度全覆盖。下一步便是实现工伤保险人群全覆盖。工伤保险扩面的重点是高风险行业（如建筑行业、煤炭行业）的农民工，以及无雇主的个体工商户、灵活就业人员（自雇劳动者）。
（二）完善工伤认定，将“过劳死”和退休返聘人员的事故伤害视同工伤
首先，要对“工伤”进行法律上的一般界定。为了能对所有工伤做出及时科学的认定，弥补列举式立法的缺陷，有效保护受伤害劳动者的权益，现在不少国家采取具体列举与抽象概念相结合的立法形式来界定工伤认定的标准。因此，我们认为，中国有必要根据法理对工伤的各种情况进行归纳，抽象出工伤的一般特征，对工伤进行法律上的一般界定。其次，放宽对“过劳死”的认定标准。《工伤保险条例》将“过劳死”限于工作时间和工作场所的规定过于苛刻，也不符合工伤认定的基本原则，建议参考日本的做法，进行个案的认定，即只要引起其发病的行为符合或服务于职业利益的，即可认定为工伤，而不拘泥于时间地点的限制。最后，建议在工伤保险立法中明确，“退休返聘人员发生事故伤害的，属于工伤”，而不要纠结于退休返聘人员与用人单位之间是否存在劳动关系。
（三）当工伤保险责任与第三人侵权责任竞合时，采用兼得模式
我们认为，当侵权人为第三人时，应采用兼得模式，即除工伤医疗费外，工伤保险补偿与侵权人赔偿都应获得。因为第三人侵权导致工伤，工伤保险待遇支付请求权和民事损害赔偿请求权这两种请求权产生的基础、指向的对象以及法律性质均不相同，前者是基于受伤害职工与用人单位之间劳动关系产生的工伤保险待遇请求权，补偿责任人是社会保险机构或用人单位，属于社会保险法调整范畴；而后者则是基于受伤害职工与侵权第三人之间侵权关系产生的民事损害赔偿请求权，补偿责任人是侵害人，属于侵权责任法（民法）范畴，两者性质完全不同，不能相互替代。既如此，只要同时符合两类请求权构成之要件，受伤害职工当然可以依法享受相应补偿。如果受伤害职工不能享受穷尽法律赋予其的最大利益，那么对其自然是最大的不公正。
（四）完善基金支出结构和费率机制，实现工伤保险基金省级统筹
目前我国工伤保险基金结余过多，截至2013年年底，工伤保险基金累计结余996亿元，按照2013年的工伤保险基金支出规模482亿元计算，工伤保险基金即使一分钱不收入，也足够两年的发放支出。工伤保险基金实行“以支定收，收支平衡”的原则，工伤保险基金结余过多，一方面说明工伤保险待遇水平过低，应适当提高工伤保险待遇标准；另一方面，说明工伤保险的缴费率过高，应根据企业安全生产和工伤事故发生情况阶段性地降低工伤保险缴费率，同时加强保险精算，合理确定工伤保险费率上下浮动的幅度。此外，为了使工伤保险基金在更大范围内调剂余缺、分散风险，建议按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的要求，尽快由市级统筹过渡到省级统筹，并建立工伤保险中央调剂金。提高工伤保险的统筹层次，是工伤保险的宗旨所在，也是其发展的必然趋势。
（五）颁布《工伤保险法》，健全工伤保险配套法律体系
工伤保险是当前社会保险各险种中法规最完备的，如果国家要推行社会保险各险种单行立法，《工伤保险法》肯定是最先出台的。建议在条件成熟的时候，尽快颁布《工伤保险法》，以使工伤保险劳动争议、行政争议有法律可依。另外，还要健全工伤保险配套法律体系，及时修订《安全生产法》《职业病防治法》《煤炭法》《建筑法》《残疾人保障法》《职业病目录》《工伤认定办法》等法律、法规和部门规章。
（六）全面建成预防、补偿、康复三位一体的工伤保险制度
一直以来，中国工伤保险制度的传统理念是“重补偿、轻预防、轻康复”，这一理念存在较大的问题。未来工伤保险的建制理念应该是“预防优先，先康复后补偿”。德国工伤保险制度一百二十多年的实践经验已经证实，工伤预防能大大降低事故发生率，进而减少工伤康复和补偿的压力，降低工伤保险基金的支出；职工发生工伤后对其进行最好的康复使其能重返工作，不仅是对劳动者权益以及人权的最为有力的保障，亦能从总体上降低社会成本。因此，“预防优先，先康复后补偿”的建制理念是符合国际工伤保险的发展规律的，据此建立起的将是符合科学发展观的、可持续发展的新型工伤保险制度。2007年和2009年中国工伤康复和工伤预防分别开始试点，但推进缓慢，建议未来加速试点，并尽快在全国全面推开，以真正建成预防、补偿、康复三位一体的工伤保险制度。
生育保险的发展需要重点从以下方面着手：第一，拓展保险覆盖范围。目前的生育保险主要针对就业人群，非就业人群却没有包含进去，主要包括两大群体：一是城镇没有工作的女性，如下岗职工、个体户、家政工作者、钟点工、无业者等；二是农村妇女劳动人群。这种只覆盖部分人群的基本保险制度明显是不公平的，我国需要尽快订立促进生育保险的社会统筹范围，逐步建立一个全国统一的生育保险，将所有妇女加入剩余保险体系内，充分体现其价值，保障期基本权利。[88]第二，扩大制度宣传，加大制度实施力度。在保障制度全覆盖的基础上，需要加大对制度的宣传，使更多的社会成员了解生育保险的内容和妇女的权益。同时，要加强制度的实施力度，现有的生育保险存在实施不到位的现象，达不到保障的效果。必须根据妇女相关权益保护法律法规将与生育相关的制度落到实处，包括产假、生育期内的工作和工资、生育期的护理等，严格落实妇女生育期的基本保障对保障妇女健康、更好地投入工作和提高生活质量有重要意义。第三，加强生育保险基金管理。一是合理利用生育保险基金，按照保险制度规定的内容给付，保障生育需求；二是扩大筹资来源渠道，在保证基本缴费的基础上还应该增加其他渠道的基金来源；三是合理利用基金，逐步制定合理方便的生育医疗费用结算办法，如按病种付费、按项目付费、按人头付费等，确保参保者既能充分享受生育保险待遇，又能有效杜绝生育保险基金不合理开支。[89]第四，强化制度监督。无论是制度的实施还是基金的使用，都需要严格的监督，对生育保险的参保、缴费、基金的运营、待遇给付等过程需要有一定的约束力，促进政策实施者按照法律法规行事，保障制度落实。