三、立法权下移阶段

该阶段从1979年第五届全国人大二次会议开始至《立法法》出台前为止。立法权在集中于中央后再度向地方适度下移，经历授权之后，权力从中央流向地方。作为时代的转折点，党的十一届三中全会将整个国家引向新的发展方向。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》改变1954年宪法设置的立法体制，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。[15]1986年修正后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则将立法权力继续向地方下移，到达市级层面，授予省会市、自治区首府市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力。[16]除此之外，全国人大或者其常委会授予深圳、海南、厦门、汕头和珠海等经济特区人大及其常委会制定经济特区法规的权力，该授权允许经济特区在遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则的前提下，根据具体情况和实际需要进行灵活立法。[17]

在纵向上立法权力向地方下移，在横向上宪法授权国务院制定行政法规，也授权各部、委员会制定规章。[18]另外，一些与改革开放相关的政策需要国务院先行立法，全国人大及其常委会分别在1983年、1984年、1985年对国务院进行授权。[19]

随着改革开放政策的实施，旧立法体制的困境与不适已经显露无遗，已无法为社会发展提供所需的制度支持。各个地方发展水平趋于一致的状况被打破，地方之间的差异性逐渐凸显出来。对此，孙立平认为，改革开放之后“全国一盘棋”的模式被打破，地方利益突显并被表达出来，地区间的异质性明显增强，地区之间的发展呈现“梯度格局”。[20]中央立法可能无法在细节方面关注到地方实际，其往往宏大有余而灵活实用欠佳，虚置的条款亦不在少数。因此，立法权在纵横两个方向上分散已经势在必行。