二、权力集中阶段

该阶段从1954年宪法颁布到1979年第五届全国人民代表大会第二次会议召开前为止，立法权集中于中央，除民族自治地方外，地方不再拥有立法权力，行政机关亦无立法权。[13]1954年《宪法》明确规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，有权修改宪法、制定法律，而其常设机关有权解释法律、制定法令。按照上述规定运行后发现，全部立法权集中于全国人大无法满足国家法制发展的需要。由于全国人大代表众多、代表履职的兼职特征、开会时间有限等，需要由其他主体履行部分立法权。

因此，根据1954年《宪法》第31条第19项“全国人民代表大会授予的其他职权”的规定，在1955年的《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》中，全国人大授权常务委员会根据宪法的精神、根据实际需要制定部分性质的法律（即单行法规）。此后，1959年《第二届全国人民代表大会第一次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》授权全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定”。

1957—1978年的立法工作基本处于停滞状态，特别是十年“文化大革命”期间法制被严重破坏，法律形同虚设，公民权利无法保障。“文革”期间，全国人大仅举行过一次会议，即第四届全国人民代表大会一次会议，通过了1975年宪法。

立法体制与国家的政治状况直接相关，该阶段立法权力的中央集中则是各项政治权力高度集中的一个表现。正如李林所言：“立法的中央集权是这一时期我国实行高度集中的计划经济体制的政治需要和法律翻版。”[14]当然，立法权力向中央集中的趋势并非国家进入某个阶段之后突然发生，该趋势存在时间连贯性，根源于新中国成立之后的政治状况。