一、县政府与教育局：资源配置权和教育事业主导权之间
在“以县为主”的管理体制中，中央和省级政府对农村基础教育只负有规划、制定标准和督导的责任，地市级政府除了负有向特殊贫困地区的县级政府实行转移支付责任以外，基本上只发挥检查和督导功能。“县”级政府承担了发展辖区内基础教育的主要职能，大致包括以下五个方面：（1）统筹规划当地基础教育，尤其是义务教育发展；（2）负责中小学师资队伍建设和管理，统一发放教师工资；（3）保障辖区内的基础教育投入，包括危房改造、学校公用经费等；（4）协调学校与其他社会组织和个人的关系，动员和组织民间力量参与学校发展，负责多渠道筹资；（5）负责处理辖区内中小学债务问题。2有研究者通过解构我国基础教育条块管理模式发现，我国基础教育管理确实存在条块分割的体制性矛盾，这种特征是由于教育系统内部的事业主导权与地方政府资源配置主导权之间的矛盾产生的。作为处于“条块结合”中心地位的教育局局长，其主要工作内容表现为努力平衡和协调二者之间的关系，以实现本地教育利益最大化，但地方政府的行政意图仍然起主导作用。3这个矛盾在P县表现得尤为突出。
前面提及，人们将P中的衰落归结于县政府。一位外部观察者的总结是：“负责人总是在更换，政府也不作为。”一位在P中工作了30多年的教师认为，“为什么要改革？因为县中快垮了。现在初中班主任都会跟学生们说千万不要去P中读高中，不然一辈子就垮了。但凡家长有个一官半职或者固定职业，都认为孩子不离开县中就是没出息”。处于事权和财权矛盾联结点的教育局局长也认为改革势在必行，“县中的改革可以说是县里高中教育的形势所迫。近十年来，县里高考成绩持续下滑，全市垫底。县委县政府，尤其是教育部门压力很大。县人大、政协两会很关注教育，一定要想想办法，不能老是这样”。面对如此严峻的教育形势，教育局局长虽然“知道教育局里面的压力，特别是县里流失学生那么多、社会这么关注”，但从未有过教育从业经验的他还是决定“临危受命”。
在“以县为主”的教育管理体制下，已有的资源和权力分配格局难以改变，寻求外部力量支持、以增量改革的方式来搅动沉睡的办学活力，是一个已有个别先例可循的模式。教育局局长对P中的改革也以此为整体思路推进P中的委托管理改革，即地方政府以契约的方式向外购买公共服务，以期绕开县域内错综复杂的人际关系，由此作为振兴以县中为核心的全县教育的突破口。尽管县教育局前期已经就托管学校这一模式进行了调研考察，但政府要将公办高中交由一个外部教育机构来管理还是在县里引起了很大争议。
教育局局长描述了改革刚开始的情形：
改革刚开始的时候，很多人说把公办学校给一个社会机构去管理，感觉很丢脸。另外，一年托管费要480万，认为我们作为三级县、贫困县，投这么多钱不值得。但其实480万里面至少有200万是直接给县中的，真正给托管方的是200多万，而这200万里的大部分最后又以各种形式回到了本县。然后还有人认为这种做法不合法。这个改革让原来的校长班子的多数人不能干了，年纪大的就退线，其他的就组织上安置了。教师里面有相当一部分当时也有意见，大家存在一些顾虑，比如中层干部是不是P中人自己做？教师知道托管后实行绩效考核和末位淘汰，怕工作会很辛苦。
县委、县政府掌管全县资源配置的主导权，对于教育部门改革的态度也不太明朗。P中一位经验丰富的校领导的观察是这样的：
上面领导层基本上有相当部分是不支持的，现在的教育局局长和前任县委书记是支持的，但前任县委书记还没来得及开展工作就调走了，现任县委书记不支持也不反对，是比较超然的态度，只能说是有限支持，就说试一试，但也是在不太乐观的眼光下来做的。改革是在上面高度不一致的情况下推行，动了很多人的蛋糕，口头上都说支持教育，但拿出实际行动的很少。
教育局局长的改革还没开始，就已经面临巨大的压力：
省委巡视组来的时候，有一些以前对托管有意见的人也反映了这个情况，托管方和我都在县委会议上向省委巡视组进行了汇报。其实在上任县委书记在的时候就定下来搞这个项目了，但他调到了其他地方，新任书记就在犹豫搞不搞。我们也是不断向他汇报，他才下定决心说搞。
一位外部教育专家也给了教育局局长以理念上的支持：
我就跟局长说，整个学校目标已经确定了，只要大家齐心协力往下走肯定会有进步，一所学校风气有大的转变比完成几个重点大学的指标更有价值。我就反复给他强调这点，说我们一定要长远来看问题，不能死盯着近期的这几个指标。要为当地永久性的发展来做工作，而不是只关注短视的政绩。
在充斥着反对声的舆论中，教育局局长毅然决然地继续推行托管改革，哪怕毫无经验也要摸着石头过河。他从政策依据、成功范例、专家意见等各方面对P中托管的合理性和可行性进行了论证，以县中改革为由从县政府的财政资源盘子里切下了一块不小的“蛋糕”，聘请教育局和外部托管机构双方公认的第三方机构对新组建的学校管理团队进行评估考核，以资奖罚，成功地规避县域内封闭且坚固的权力结构和人际关系的束缚，极力推动托管进程，终于在上任一年后实现了P中的正式托管，将市场化的激励模式引入近乎休眠状态的县内教育生态。