一、法律、政策环境风险
在经济活动中,政府是管理者角色,社会资本是被管理者角色,双方角色的差异就要求有专门的适合PPP项目的法律体系来保障PPP项目的实施。
我国已建立相对成熟的法律体系,但是目前尚未出台专门针对PPP模式的法律或行政法规。虽然财政部、国家发改委等多个政府部门陆续出台政策文件来规范PPP项目,但是已出台的PPP相关规定文件多为意见、通知等规范性文件的形式,权威性低于法律和行政法规,且尚未形成完整的法规体系,在实践中已碰到以下问题:
1.不同部委文件存在冲突,各自为政,容易导致分歧和争议
有关于PPP业务应由哪一个政府部门主管,一直存在不同的看法,为解决这一问题,财政部于2016年10月11日发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号),国家发改委于2016年10月24日发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号),有意向把基础设施和公共服务领域区分开来,实行财政部主要负责公共服务领域和国家发改委主要负责传统基础设施领域的双轨制模式。然而由于基础设施和公共服务的领域边界不明晰,在实践中很难将两者区分开来,上述文件的出台并没能解决各部委文件冲突的问题。另外,审计署对于政府隐形债务的认定标准在实践中也引起争议。不同文件在诸如项目实施机构的范围、项目合法性审批手续的种类、政府采购的方式等方面的规定存在差异,给PPP项目的实践与操作带来很大困惑。
2.政策的连贯性较弱,不利于后续实施的可预期性
PPP合作期限长,其间经济形势变化、政府领导换届等都可能导致政策改变,且效力层级越低的规范性文件因上述形式变化而导致变更的可能性越大,各部委也经常利用规范性文件对实践中出现的问题填补漏洞,而政策的变更对项目经济效益和投资安全都可能产生严重影响,导致双方合作不稳定。
3.规定过于笼统,原则性过强,实际操作指导性不强
由于各部委对于PPP模式的规定往往是在广泛征求意见、平衡各方利益之后出台的原则性规定,对项目的规划和立项、主管部门审批程序和职权范围、风险管理和承担、项目执行的监督和审计等实践中的操作问题尚未进一步细化,导致实践中理解和操作方式多样。