四、社会政策改革与地域社会公民身份的形成

众所周知，无论是在计划经济年代，还是改革开放30多年后的今天，我国社会公民身份一直处在分割的状态。有学者把这种分割的公民身份称为“公民身份差序”（differential citizenship）。所谓公民身份差序，是指“一套由国家（包括中央与地方）正式与非正式规则所编织的制度形态，整体公民权在这个整体中，被规划为区隔的，具有阶位性的、差序的身份与权力群体，而导致不同公民群体之间在经济地位、社会福利以及政治权利各方面的不公平现象”。中国社会公民身份的差异主要表现为“城镇—农村”“本地—外地”的分割（吴介民，2009）。

近年来，我国因为城乡二元分割的户籍制度及改革开放后庞大的流动人口所形成的差异性的公民身份与公民权利的经验现象得到了海内外学者的广泛关注（郁建兴、楼苏萍，2008；Shih，2012；施世骏，2009、2011；吴介民，2009；赛奇，2012）。施世骏从社会公民权的空间面向进行观察，将1978年后中国的社会福利制度改革称为“福利地域化”，认为中国社会公民权的界线出现了从“市民—农民”的区分到“本地—外地”的重新划分的过程（施世骏，2009）。苏黛瑞（Dorothy Solinger）将中国跟日本、德国对于外来移民工人的公民权作比较。作为单一种族的国家，日本和德国都拒绝外来移工，或者很难取得公民权。然而，在中国，对于这群政治社群之外的农民工而言，公民权是难以取得的（Solinger，1999）。中国特色社会主义市场经济发展不但没有如马歇尔所言促进有利社会公民权，反而阻碍社会底层人口的权利的发展（吴介民，2000）。

然而，东莞案例表明，在一定的地域内，中国特色社会主义市场经济发展是可以促进社会公民身份（权利）发展的。东莞社会政策的变革一方面促进了内地域内市民和农民社会权利的融合，出现了城乡一体的“福利地区”，另一方面，部分提升了外来人口的社会权利，尽管还存在着本地人口和外来人口之间的差异性待遇。

通过系统分析东莞市相关社会政策文本和制度安排（见表1），可以发现东莞市城镇居民、农村居民和外来人口所享受到的社会权利存在两个明显的特征：一是农村居民的社会权利在迅速提升，他们与城镇居民在社会权利上的差序性逐渐弱化，普同性增强。城镇居民与农村居民在义务教育、住房保障、医疗保障三个政策领域享受完全相同的待遇，其供给、条件性和成员资格问题完全相同。他们在社会救助、养老保险两个政策领域享受的待遇略有不同。其中农村居民的家庭因征地而“农转非”并自愿领取一次性补偿金的不能享受政府提供的社会救助。农村居民如果通过村委会参加养老保险，农村集体经济组织需要为其承担40%的集体缴费。简言之，只要是在东莞市出生的人，无论城乡户籍身份，大部分情况下均可享受一体化的社会权利。一种无城乡区隔的地域社会公民身份已在东莞市构建起来。

二是东莞市外来人口，特别是农民工的社会权利也得到了一定的提升，他们作为劳动者的身份以及相应的社会保险权得到了承认。在义务教育权利方面，少部分外来人口可以根据就业和贡献而获得享受资格。在医疗保险和养老保险领域，绝大部分外来人口可以通过就业而参加社会保险，他们与本地人口的区别较小。需要指出的是，在社会救助和住房保障方面，外来人口并不能享受政府提供的保障。

从东莞的案例可以看出，行政区域是社会公民身份划分的界线，在这个界线区域内，传统户籍制度中对城乡身份的严格划分逐渐消失，本地户籍居民享受几乎相同的社会权利；外来人口与本地居民享受的社会权利差异逐渐缩小，如在义务教育和社会保险领域。可以发现，东莞社会公民身份差序由“城镇—农村”“本地—外地”的双重二元分割逐渐变成“本地—外地”为区隔特征的二元差序格局。

表1 东莞市三类群体的社会权利对比