三、以地域公民身份为本位的社会政策变革

人事激励、政治机会与财政自主性三者共同推动了东莞的社会政策变革（岳经纶、庄文嘉，2013）。2006年5月，新上任的市委书记首次提出要进行经济与社会双转型，这一目标在次年的党代会上正式确立。从2007年开始，东莞发起一场以建立地域公民身份为导向的社会改革。

（一）重构社会行政

改革的第一步，便是重构社会行政，调动各级部门和官员配合社会改革的积极性。2007年，东莞开始筹备建立全国第一个专门管理外来人口的专职行政机构。这一计划很快得到省政府的支持和批准。2008年年初，东莞将原来的流动人员和出租屋管理办公室升格为新莞人服务管理局，负责拟定和执行全市主要的外来人口与出租屋管理政策。随后，原来的市流动人员和出租屋管理服务工作领导小组也更名为“新莞人服务管理工作领导小组”，新莞人服务管理局的领导成为主要成员；领导小组下设的新莞人服务管理办公室也设在新莞人服务管理局，由正副局长兼任办公室正副主任。这些改革至少带来了三方面的变化：一是该部门从一个由市政府副秘书长兼任主任、不定行政级别、仅有13个事业编制的办公室升格为有专职领导、配有23个行政编制、垂直管理各镇（街道）新莞人服务管理中心的正处级局；二是新机构相对独立于政法委领导下的刚性维稳系统；三是新机构的政策顾客从原先出租屋内的外来人口扩大到全市所有外来人口。这些变化给予官员以极大激励，他们认为自己已经不再是维稳部门，而是与民政局一样的服务部门。此外，东莞市还在各部门公选聘任新莞人专职领导岗位，包括团市委专职副书记、市总工会专职副主席和市妇联专职副主席。

再者，面对2009年“大部制”改革压力，东莞市坚持单独设立社会保障局，后者成为全广东省唯一一个独立且与人力资源局平行并立的社保机构。而且，以往社保部门领导人的政治升迁史也给社保官员带来很强的政治支持与激励。2003年，东莞市社保局局长升任为分管社会保障的副市长并于2011年升任市委常委。社会政策部门的官员升任地方领导，不仅加强了上下级间的沟通，也提升了继任官员配合社会改革的积极性。最后，2011年年底，东莞市还成立了社会工作委员会，由市委副书记兼任主任，在市一级统合民政局和新莞人服务管理局等社会政策部门，并要求镇（街道）成立相应的社会工作委员会；与此同时，东莞市还提出将社会建设绩效评估结果作为各级干部政绩考核和选拔任用的重要依据。这一系列的行政改革，一方面提升了东莞市各社会政策部门的权力与地位，另一方面也为官僚机构配合社会改革赢得了政治支持。

（二）包容性的社会管理政策

良好的社会行政结构使得东莞的社会改革顺利推动。改革的最主要部分，便是推动外来人口与本地人口的融合。2007年，东莞市党委出台文件，要求全市各部门在随后的各种公文、讲话、宣传等正式文件和口头称呼中都要统一使用“新莞人”这一中性称呼替代原本带有隔阂乃至歧视性的“外来工”称谓。另外，新莞人服务管理局从2008年开始提出引导工厂宿舍中的外来人口分流到出租屋内。外来人口居住分散，虽然提升了地方政府的管理难度，却促进了外来人口与本地人口在居住空间上的融合，而且有助于地方政府向外来人口提供以社区为本位的公共服务，促进公共服务在外来人口与本地人口之间的分配均等化。再者，东莞市还对广东省推行的“大综治大调解”机制进行了调整，积极吸纳外来人员担任调解员。通过外来人员来调解外来人员的纠纷，既避免造成本地人与外来人员的冲突，又取得了更显著的调解效果。

（三）以地域公民身份为本位的新社会保障制度

改革的另一个重要部分，是建立以公民身份为本位的社会保障制度。2008年7月1日，东莞市出台新医疗政策，将职工基本医疗保险与城乡居民医疗保险整合为统一制度和统一标准，建立全市统一的医保社会统筹基金，将全市职工、按月领取养老金或失业金人员、本市灵活就业人员及城乡居民全部纳入参保范围，成为中国首个真正建立城乡一体化医疗保险体系的城市。随后，东莞市还出台了一系列关于新医保的用药、诊疗项目和服务设施等方面的配套政策，并建立覆盖全市的社区门诊机构和逐级转诊制度。2009年，东莞市进一步拓宽医保范围，一方面，将10万名大中专在校学生纳入新医保，另一方面，整合了生育保险和医疗保险，采取“一个制度、一项缴费，涵盖医疗及生育两项待遇”的新政策，使外来人口享受与户籍人口同等的生育医疗待遇。另外，东莞市还在探索将外来人口就读子女纳入医保体制的试点工作。新医保政策迅速地消除了东莞市各社会群体之间的差距。从保障待遇看，外来人口与户籍居民享受同等的医疗保障待遇，住院医保的年最高支付限额从2.5万元逐步提升到20万元。从医保覆盖面看，2008年东莞市的社会基本医疗保险参保人数达513.25万人，比2007年增加了276.93万人，增幅高达54%。其中，2008年参加东莞医保的外来人口高达381.8万人，占医保总参保人数的70%以上；截止到2009年9月底，东莞市医保覆盖了所有户籍人口和近70%的外来常住人口。如果以常住人口计，东莞的医疗保险覆盖率从2007年的33%攀升到2008年的68.4%，并于2010年底提升至72.0%。

除了医疗保险，东莞还于2010年将原有的城乡居民基本养老保险与城镇企业职工基本养老保险合并，建立起“统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用”的养老保险制度，覆盖范围包括城镇职工、城镇居民、农村居民以及外来务工人员。最后，在工伤保险方面，东莞于2007年出台新政策，强制建筑工程项目为工人购买工伤保险。东莞的社会保障制度一体化建设取得了良好的效果。截止到2010年年底，东莞市各险种参保总人次达2350.27万，其中外来人口1860.80万，占79.17%。

（四）义务教育均等化

改革的第四方面是推动户籍学生和非户籍学生接受义务教育的均等化。2009年，东莞出台了《新莞人子女接受义务教育暂行办法》，成为广东省第一个以积分制方式安排流动人口子女入读义务教育阶段公办学校的地级市。同时东莞市还通过财政转移支付的形式要求各镇与街道减免外来人口子女在公办学校就读的借读费和学杂费，使其与户籍学生享受同等待遇。截至2010年年底，在东莞公办学校接受义务教育的外来人口子女达12.6万人，占公办学校学生总数的40.84%；到2011年上半年，共有52.9万名外来人口子女在东莞接受义务教育，占全市义务教育阶段学生总数的71.41%。而对于在民办学校接受义务教育的绝大多数外来人口子女而言，东莞则通过税费、资金奖励等方式进行扶持。

（五）协商机制与外来人口自治

除了提升外来人口的社会权利以弥合原本分割的公民身份，东莞市还建立协商机制来改善对外来人口诉求的回应性。从2008年开始，新莞人服务管理局便开始每个季度在村（社区）和工厂中召开新莞人座谈会，参与者包括各行政部门代表、从事车间生产的外来工、企业管理者和当选地方党代表、人大代表及政协委员的外来人员。座谈会在搜集各种诉求后，或者直接回应，或者由新莞人服务管理局出面与其他部门协调后提供反馈。另外，东莞还在部分镇开展新莞人社区自治试点，通过将村划分为多个新莞人服务管理小区，并由外来人员担任自治小组管理人员，以此改善外来人口密集地区的基层治理。