（一）透明政府是治理体系和治理能力现代化的题中之义

构建透明政府是实现法治的基础，是实现公平正义的基本要求和重要保障，也是实现治理体系和治理能力现代化的题中之义。

人类治理社会的方法经历了一个从统治、管理到治理的演进过程。“统治”是农业社会的产物。农业社会以家庭为基本的生产单位，土地等自然资源在经济社会发展中具有基础性的作用。社会流动性差，社会处于相对封闭状态，小国寡民、“鸡犬之声相闻，老死不相往来”。皇权是社会管理的强大后盾，国家采用的是家长制管理模式，具有单向性的特点，社会公众只是被动地接受管理。命令、强制是国家管理社会的主要手段，国家依靠强制力只需单方面发布命令，强制公众服从，就可以达到维护社会秩序和国家正常运转的目的。由于信息的不对称和知识的垄断，公众缺乏作出自我判断的足够能力，普遍对政府和公权力怀有无比的敬畏。

“管理”是工业社会的必然要求。工业社会以工业生产为主导，资本具有不可替代的作用，以科学技术高度发达、生产效率全面提高、社会分工精细等为特征。工业生产的规律充分延展到社会政治生活之中，流水线模式下的生产和生活方式要求社会成员有严格的社会分工、有纪律、守秩序、守规则，接受管理、服从安排是国家对社会成员的基本要求。在工业社会，虽然社会成员开始掌握更多的知识，政府的权威在一定程度上受到质疑，但社会成员对于决策的参与和影响力仍然非常有限，人们只是社会运转中的某个配件或螺丝钉，除了对自身福利等提出一定要求（如要求改善待遇和劳动条件、同工同酬、男女平等等）外，很难参与国家的治理，更谈不上对政府的运行方式和国家的发展趋势进行筹划。

治理则是后工业社会的要求。后工业社会又称知识社会，是一个与信息的收集、传递、利用等有密切关联的时代，绝大多数劳动者从主要加工制造物品转变为主要创造、开发和利用信息。后工业社会中，信息逐步取代资本成为重要的资源，信息的传递和知识的传播成为推动社会发展的最主要动力，并打破了知识的垄断；社会成员的主体地位明显提升，希望并有能力参与和影响决策，传统上单向运行的权力模式难以维系。而中国地域广阔，各地所处发展阶段不同，目前总体上还处于农业社会、工业社会、后工业社会并存的发展阶段，政府治理的情况更为复杂。

三种社会管理模式具有不同的特点。强调“统治”的政府运行模式扎根于社会的等级差别，以维护社会的等级秩序为终极目标；而强调“管理”的政府运行模式则强化对社会的管理，政府作为管理的主体并居于核心地位，个人、社会组织是被管理的对象，追求效率则是政府管理的最终目标。因此，上述两种模式都以国家的强制力为保障，以统治者和管理者与个人、社会组织之间的鲜明界限为特征，强调统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的单向性。而治理虽然仍旧将维护社会秩序、追求社会发展的效率、维护社会公平与正义作为目标，但是，政府还需要更好地解决市场失灵和政府失灵的问题。权力运行已经不能以无视个人、社会组织的存在为条件，不能只注重权力运行的单向性和直线性，而更需要关注个人、社会组织的多元需求、多重意愿，在权力运行方式上需要的是政府与个人、社会的合作，而不是单纯对公众发出命令，让其单向性地服从。

治理是运用制度维持秩序的活动和过程，即为最大限度地增进公共利益，满足公民的需求，在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制、协商和规范公民的各种活动。治理与统治、管理的最大区别不在于否定权威和权力在其中的作用，也不在于放弃维持正常的社会秩序的目的，而在于理念与过程存在的差异。治理体现的是协商与合作的原则和过程，权力不再是唯一的权威，治理过程不仅仅依靠自上而下的权力运行，而更多地依靠政府与公众、社会组织的互动、共同参与和平等协商[1]。“治理意味着‘统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会’。”[2]

后工业社会的到来为人们提供了高效便捷的信息传播手段，加速了知识的传播和普及。信息不再像过去那样被政府所垄断和控制。面对海量的信息，公众的自主性不断增强。公众掌握了信息，也就掌握了知识，不再盲从于他人的说教，而倾向于用自己的判断去认识世界和改造世界。第四媒体和第五媒体的普及更改变了信息传播的单向性特点和信息传播为政府和传统的大众传媒所垄断的状况，令言论表达与互动更加便利，推动整个社会从封闭走向开放。政府对某个观点、意见或诉求的无视，不仅仅会招致个别行政相对人的不满，也可能被媒体迅速放大进而引发全社会的质疑、非议乃至不信任。无视公众的意见、建议还可能导致其决策缺乏科学性和实施的民众基础。一些重大决策不与公众进行充分的沟通和必要的协商、没有取得公众认同，很难得到公众的支持，也很难得到有效的执行。即便以国家强制力作为后盾，强行推行其政策，也往往会遭受公众的质疑、反对乃至抵制，并造成权力行使者与公众之间的对立，动摇政府的权威性并令其合法性受到质疑。“信息化对于推动‘新行政法’的生产和发展起了特别重要的作用。……在很多情况下，行政机关想不公开、不让公众参与都不可能，想神秘也神秘不了。信息化为‘阳光政府’提供了现实的条件。”[3]当然，促使治理社会的方式由命令服从转向协商合作的因素很多，其中民主法治发展起到了很重要的作用，但信息传播的日益便利无疑为其提供了不可或缺的物质基础和客观条件。

随着信息在社会经济发展中的基础性作用越来越明显，公众最大限度地获取信息的需求也更加旺盛，权力行使者必须积极主动地公开其掌握的信息，不断提升自身活动的透明度。反过来，权力运行透明度的提升在一定程度上会束缚政府的手脚，对治理提出更高的要求。首先，信息的快速传播决定了权力行使者必须及时应对瞬息万变的社会情况，能够对各种事态的发展作出及时的权威回应，包括准确、及时、全面、有效地与公众进行沟通，向其提供各种信息。在应对上的任何滞后、回避都可能给治理带来严重的后果，丧失处置各种事件的最佳时机，最终使其威信扫地。其次，信息的公开透明正在挑战权力运行的固有模式。权力透明使公众获取信息更加容易，随着知识普及程度的逐步提高，公众越来越有能力、有意愿参与政府决策，不再甘于被动地接受政府指令，传统上命令、强制、单向性服从的管理模式已经很难适应政府治理的需要。最后，权力透明也使权力行使者处于公众的监督之下，成为被公众监控的对象。权力行使者必须谨慎行事并规范和约束自身行为，任何违法、违规甚至不规范都可能遭到公众舆论的严厉抨击，并危及其自身的合法性。“我们生活在一个信息社会里，普通百姓取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快。我们生活在一个以知识为基础的经济中，受过教育的人对命令指挥感到反感，要求有自主权。”[4]