（二）不应对“履行职责”作过窄解释

从监督政府、保障公众知情权、落实政府的说明义务、规范政府行为等角度看，在认定是否属于政府信息时不应对“履行职责”作过窄解释。

首先，不应将履行职责限定为对外进行管理，还应包括其内部管理活动。政府信息应是在行政机关履行职责过程中产生的，所谓的履行职责应当不仅包括对外管理，也应当包括对内管理，因为对内管理也应是履行职责的有机组成部分。行政机关是受人民授权代表国家和人民行使行政管理职权，在其存续过程中受人民供养，应为国家和人民利益行使权力，其任何活动都没有私益，都应对人民负责，向人民说明。从宪法及组织法对行政机关授予的职权来看，也不限于对外管理。例如，《宪法》对国务院的授权就包括类似“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”这样纯内部的管理职权。而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也有类似规定，如依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员，执行国民经济和社会发展计划、预算等。因此，在界定政府信息时将“履行职责”过窄地限定为有限的管理活动的做法是违背宪法和组织法精神的。

但实践中，一些政府部门往往将政府信息解释为仅限于在外部行政管理过程中制作或者获取的信息。比如，前文提到的2012年调研中，有5家国务院部门回复称人事任免信息不属于《政府信息公开条例》所指的政府信息，另有一部门称所申请的信息“是内部管理信息，未列入规定的政府信息公开范围”。言下之意，人事任免信息与其履行职责无关。近年来公开报道的不少案例中，有关部门也往往以此为由拒绝公开，如某当事人申请公开国务院部门副部长分工，教育部称，属于内部管理信息，一般不属于政府信息公开的范围。不少行政机关将所谓的内部信息作为不公开信息对待，错误地认为只有对外进行行政管理（如处罚、强制、许可）时所制作、获取的信息才属于政府信息。这显然是对“履行职责”作了不适当的限缩解释。而在陆某申请苏州市物价局物价信息公开一案中，法院认为，原告申请公开的内容为“苏州市价格认证中心的隶属、是否属于行政机关，如是，其行政级别等相关文件”以及“苏州市价格认证中心的主要职责，有否对房屋价格鉴定的资质及所有持有注册房地产估价师资格证的房屋估价人员”。原被告争议的焦点为原告申请公开的是否属于政府信息。法院在判决中认定，市物价局作为本市价格行政主管部门，对其下属机构市价格认证中心负有监督管理职责，显然掌握该中心的机构性质、职责范围及人员组成等相关信息，故原告申请内容属于被告履职过程中获取的政府信息；对于被告以市价格认证中心属于独立的公益类事业单位而非行政机关为由，否认原告申请信息属于政府信息，法院未予支持［参见（2014）姑苏行初字第0027号一审行政判决书］。也就是说，法院实际上更为宽泛地界定了履行职责的范围。

其次，不应以行政机关在法律关系中的身份判定相关信息是否属于政府信息。众所周知，行政机关在行政法律关系中一般为行政主体，代表国家行使行政权、从事相应管理活动，但其也可以作为行政相对人，成为其他行政机关的管理对象（如行政处罚的被处罚人、行政许可的申请人、行政强制的被强制人）；而在民事法律关系中，行政机关也可以成为单纯的民事主体，成为合同当事人、侵权责任人或者受害人。从行政机关代表并行使公权力的身份出发，在认定与行政机关有关的信息是否属于政府信息时，不应考虑其所处的法律关系以及其法律身份、地位。其作为其他行政机关的管理对象时所产生的信息一方面属于其他行政机关在处罚、许可、强制等管理过程中制作、获取的政府信息，可以由其他行政机关公开；另一方面，该行政机关在受宪法、法律授权存续期间未依法行事产生的负面行政法律责任也应当对公众履行说明义务。而在民事法律关系中，行政机关无论是买卖、借贷、赔偿、索赔及其他任何民事活动，均涉及自身资产变动或处置，由于其自身的所有资产均来源于国家和人民，自然也应当对公众进行全面说明。因此，那种认为行政机关以非行政主体身份产生的信息不属于政府信息的观点是完全站不住脚的。

但实践中，对此问题的认识尚未统一。例如，张某申请北京市顺义区市政市容管理委员会信息公开一案中，法院认为，当事人张某向顺义市政市容管理委员会申请公开北京市顺义区马坡镇向阳村村民万某、刘某、张某、刘某、杨某、赵某、万某、单某、王某共9户与拆迁人签订的《北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书》首页第二部分乙方家庭人口及其详细人员名单，而上述信息系顺义市政市容管理委员会基于拆迁人的民事主体身份获取的，不属于政府信息范畴。法院还认为，顺义市政市容管理委员会在被诉不予公开告知中将上述信息认定为政府信息，且未写明援引法律依据的具体条款，属于认定事实不清、法律适用错误，依法应予撤销［参见（2014）三中行终字第991号二审行政判决书］。在童某申请上海市闸北区建设和交通委员会行政城建政府信息公开一案中，法院认为，当事人童某申请公开的《中兴城旧区改造地块委托动拆迁包干协议》，系被告与第三人双方自愿根据《合同法》的原则，就中兴城旧区改造项目拆迁安置事项，明确两者责任分工所作的约定，并非被告在履行某一具体职责过程中制作的政府信息，故不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息［参见（2014）闸行初字第41号行政判决书］。在仵某申请贵阳市国土资源局政府信息公开一案中，法院也认定政府信息本质上是政府在行使行政权力过程中产生的信息，该案所涉贵阳市南明区河南庄地段（河南庄1-85号）的土地出让合同，不属于“政府信息”［参见（2014）筑行终字第112号二审行政判决书］。可见，法院多以相关行政机关在拆迁协议签订过程中属于民事主体身份为由，认定有关信息不属于政府信息，显然是对“履行职责”的过窄解释。