二 “信息”？“文件”？抑或其他？

毫无疑问，《政府信息公开条例》所适用的对象为“政府信息”。关于“信息”的界定，笔者曾在《信息法治：政府治理新视角》（社会科学文献出版社2009年版）一书中做过梳理和分析，此处不再赘述。概言之，信息是依托一定的载体存在的，能够反映事物的本质、特征、运动规律乃至事物之间相互联系、相互作用的状况和规律的表征，是经过加工处理并可以检索的数据。根据《政府信息公开条例》的规定，政府信息是以一定形式记录、保存的信息，虽有同义重复之嫌，但结合《政府信息公开条例（专家建议稿）》的界定，信息是以文书、图片、照片、胶卷、磁带、软盘、视听资料、计算机等载体形式记录的内容或者事项[1]，也可以理解为，政府信息所指的“信息”就是以某种载体形式展现的内容或者事项。换言之，《政府信息公开条例》所适用的的确为“信息”，只不过此类信息必须借助一定的载体记录和展示，否则不可以成为政府信息公开制度规范的对象。

虽然各国各地区关于政府信息公开制度适用对象的表述略有差异，但总体上也是符合这一理解的。以美国为例，有观点认为“记录公开”较之“信息公开”更为贴近《信息自由法》（FOIA）的内容[2]。而在日本，其《情报公开法》（直译应为“关于公开行政机关所保有的信息的法律”）规定，该法的立法目的为：通过规定国民请求公开“行政文件”（日文原文为“行政文书”）的权利，进一步促进公开行政机关掌握的信息，促使政府履行对国民的说明义务，推进行政活动在国民的恰当理解与评判之下更加公正、民主（该法第1条）。按照日文的字面解释，“文书”系以文字记录的事项总称，包括书籍、文件、信函、证据、凭据等，所指范围也很宽泛。根据该法及日本《公文书管理法》，“行政文件”是行政机关工作人员在履行职务过程中制作、获取，由该行政机关工作人员有组织性地使用，并由该行政机关保存的文书，包括图画及电磁记录（即以电子、磁性方式及其他无法为人的知觉所认识的方式制作的记录）。言下之意，日本的信息公开法也不是“信息公开”，而是“行政文书”公开。

但以此为由认为《政府信息公开条例》所规定的政府信息范围过宽并不准确。以美国为例，其1996年修订后的《信息自由法》及2007年修订后的《信息自由法》均规定，“记录”（record）是行政机关以任何形式（包括电子化格式）保存的任何信息[3]。日本1989年立法过程中有关方面提交的立法说明明确指出，公开请求权制度并未要求行政机关对所持有的信息进行处理、加工后再提供给国民，而是要求向国民原原本本地提供行政运营方面的信息，因此，将公开请求的对象设定为信息通过一定媒介记录的事物（文件）[4]。因此，即便美国强调公开的应为“记录”、日本强调公开的应为“行政文件”，但无非都是以一定形式记录的信息，与中国的规定并无区别，如出一辙，而涵盖了传统纸质载体、现代电磁记录方式之后，所谓的“信息”已经可以说无所不包了。虽然没有载体不构成信息[5]，但政府机关公开的、公众所申请的仍然还是“信息”，而不是信息的载体。申请人申请公开的不会是记录信息的光盘、纸张，而应是信息，即光盘、纸张等载体上所记录的事项，这些事项可以是以文字、图画、表格、音频、视频等各种可为人的感官所感知的形式存在，而至于该信息应以什么样的形式展现，则要根据信息自身的情况、当事人的需求、政府机关的条件等来决定。

要求信息必须依附于一定的载体，也可以理解为政府信息还需要具备“现有性”的条件。自《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》[6]发布以来，不少行政机关开始将现有性标准作为判定是否应公开相关信息的重要依据。所谓的“现有性”也就是指，政府信息必须是已经存在的信息，属于不需要行政机关汇总、加工或重新制作、搜集的各类信息。此解读的前半部分还说得过去，但后半部分则容易产生歧义，引发争议。曾有申请人申请公开过去几年招录残疾人公务员的人数，相关部门以没有现成的信息为由予以拒绝，并辩称，《政府信息公开条例》要求公布已经掌握的、可以公布的、现成的信息，而不是基于任何人的意愿，要求行政机关进行“再加工”后再告知某个结果。特别是有关部门还将政府信息限定为“可以在诉讼或者行政程序中作为书证”的信息，如果这么界定的话，《政府信息公开条例》应更名为“政府公文公开法”，依申请公开制度的存在也就毫无意义，只需要设定主动公开制度即可，如果严格执行所谓不需要汇总、加工、重新制作的规定，政府信息公开制度也就没有存在的必要了。因为，所谓的汇总、加工、重新制作必须仍然限定为过去未作汇总、加工，且依照其职权本来就没有汇总、加工的职责。如果本来依照行政机关的职权职责就应当进行加工、汇总，但行政机关怠于履行职责导致申请人申请公开时尚未加工、汇总的，行政机关不得以此为由拒绝公开。

即便确无加工、汇总的职权职责，也不代表就一定能够直接拒绝提供信息。2012年，项目组曾向被测评对象申请公开国务院部门2011年1月至2012年9月30日的干部任免情况信息（包括选拔领导干部任职的岗位、人数，新选拔任职干部的性别比及其学历、专业分布情况；干部处分人数、原因、类别），对此，大部分部门拒绝公开，其中的一个理由是不负责加工汇总。但也有的部门处理得较为妥帖，如宁波市人民政府虽提出不负责统计人事任免的分类信息，但仍通过电子邮件向项目组发送了过去的人事任免信息，可资借鉴。

与之相对应，陈某与杭州市发展和改革委员会信息公开纠纷一案中，当事人陈某提出政府信息公开申请的内容为：“根据杭房拆裁上字（2008）第24号《杭州市房产管理局拆迁纠纷裁决书》及《中华人民共和国政府信息公开条例》，现申请人要求公开杭氧北村R6组团（三塘汶园）的建设项目立项批准文件。审查该行政许可申请的审查意见及证据材料、依据、理由。”法院在二审判决中认定，当事人提出的“审查该行政许可申请的审查意见及证据材料、依据、理由”的申请，实质上是要求市发展和改革委员会对建设项目立项批准文件的合法性作出说明，并不属于政府信息的范畴［见该案二审（2013）浙杭行终字第235号判决书］。这显然是对现有性的错误理解，行政机关作出审批必然需要有相应的法律依据、事实根据和理由，而这些都应当已经形成了相应的文件、固化了相应的信息，认定其所申请的不属于政府信息似有不妥。

总之，毫不区分地将看似不具有现有性的信息排除在政府信息之外，并不可取。