三 研究思路与方法
本书对于透明政府的研究主要集中于政府信息公开制度的实施情况，结合政府信息公开制度的实际运行情况，分析政府信息公开制度实施过程中存在和面临的部分问题，对政府信息公开制度实施中诸如政府信息的界定、政府信息公开的方式、不公开信息的界定、依申请公开的程序等问题进行研究。毫无疑问，如何界定公开范围、科学明确地界定不公开信息的范围也是实施政府信息公开中要解决的，对此，将另做研究与分析。
研究方法方面，本书主要基于2009年以来中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组开展的政府透明度指数测评所获取的数据材料，多年来在广东、浙江、四川等地开展调研访谈中所获取的数据，公开的相关案件的判决文书，以及截取的部分需由行政机关作出回应的新闻报道，采取定量与定性相结合的方式。
1.政府透明度指数的测评与调研方法
政府透明度指数评估是本书关于政府信息公开实施状况的主要数据来源。为确保数据获取的科学性、客观性，在对政府透明度指数的测评和调研过程中，项目组主要遵循的原则有如下几项。
（1）有法可依的原则。所有测试指标的选择和设置全部依据《政府信息公开条例》及有关法律法规的规定，按照其对各级政府履行政府信息公开职责的要求，考察有关政府部门公开政府信息的实际情况。
（2）客观性原则。所开展的测评和调研不是满意度评价，不对公开情况作出满意与否、好坏与否的评价。为了最大限度地避免测评和调研中相关人员个人主观判断、个人好恶对测评与调研结果的影响，测评指标要求主要依靠各类客观数据，仅对测评与调研事项作出“是”与“否”的判断，而不能作出“好”与“坏”的判断，因此，依照所设定的指标，任何人在同一时间段，均可以对同一政府网站得出相对一致的测评与调研结论。
（3）公众本位原则。评判公开效果如何，应以信息是否对当事人和公众有用、是否方便当事人和公众获取为依据。推行政府信息公开的一个重要目的就是服务公众，方便公众高效地获取所需的政府信息。因此，测评与调研坚持以结果为导向，以公众需求为视角，特别强调获取信息的便利性，如门户网站信息检索功能的可用性、重点信息栏目的配置、依申请公开提交方式的有效性等。
（4）突出重点。《政府信息公开条例》从主动公开到依申请公开、从公开形式到公开内容等方面，对政府机关履行公开义务作出了较为详细的规定，三大诉讼法及司法解释也对司法公开作了较多的规定，但测评与调研主要调查政府信息公开中较为重要的几个方面。例如，政府信息公开方面，主要集中于政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开信息、政府信息公开年度报告等与方便公众获取信息和有利于监督政府公开信息的事项以及行政审批、食品安全、环境保护等重点领域的公开情况。
项目组开展的政府透明度指数测评是第三方行为，具有独立性。指标设定、测评、报告发布均由法学研究所的项目组在广泛征求学者、政府机关工作人员等的意见的基础上独立完成，未受任何机构干预。事实上，在政府透明度指数测评之外，项目组还开展了司法公开的第三方评估，其中浙江阳光司法指数测评就比较典型。浙江法院阳光司法指数测评通过第三方评估机构对法院司法公开成效进行评估，创新了司法公开监督的形式。阳光司法指数测评是司法实务部门与国家最高法学研究机构合作完成的，其在推动司法公开和法学研究方面具有重要意义。中国社会科学院法学研究所项目组对其独立开展测评时，做到了全省法院“四不”，即不提前通知、不提前布置、不作动员、不告知测评科目。中国社会科学院法学研究所的司法透明度指数测评先行先试，具有里程碑式的意义，开启了司法体制改革的新篇章。一个法院是否对外开放、开放到什么程度，哪怕是开放给一个国家级学术机构，仍然是有争议的。浙江省高级人民法院放手让一个外部机构独立地开展测评，对测评什么、怎么测评、测评结果不作干预，甚至向项目组开放了法院内网系统和内部统计数据，各级法院积极配合项目组随机调取案卷档案，这些原始数据确保了测评的准确性，使阳光司法指数测评具有较强的科学性、客观性，测评方式也具有可推广性和可复制性。政府透明度的评估也遵循了这样的方法，测评之前及测评过程中不对外告知测评内容、方法及时间，重在观测各政府机关日常工作成效。同时，由于测评具有独立性、客观性和科学性，测评结果广受认可，许多政府部门、法院都将本部门的测评结果写进自身年度工作报告中，推动了各级政府机关的政府信息公开工作和各级法院的司法公开工作。
为了解《政府信息公开条例》相关制度的实施情况，发现制度设计和实施中存在的问题，项目组自2009年以来，持续对政府信息公开的实施情况进行了调研和测评。调研对象的范围逐步扩大，2009年为43家较大的市（不含民族区域自治地方6家较大的市）[18]，2010年扩展到59家国务院部门[19]，2011年进一步增加了26家省和直辖市，2013年则根据国务院机构改革的结果，改为55家国务院部门，并将民族自治地方纳入测评范围，即包括31家省、自治区和直辖市以及49家较大的市（见表1-1）。2014年项目组还接受国务院办公厅政府信息与政务公开办公室委托，开展了政府信息公开第三方评估，评估对象为56家国务院部门、31家省级政府和5家计划单列市政府。
表1-1 2009-2014年政府透明度指数的测评调研对象
调研和测评内容从最初主要测评政府信息公开的形式逐步向形式与内容并重的方向转变。2009年测评了《政府信息公开条例》所规定的政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开年度报告等公开形式，对拆迁信息作了个案观察，并进行政府信息公开申请的验证。之后几年则逐步降低了对公开形式进行调研、测评的权重，增加了食品安全信息、行政审批信息、规范性文件信息、环境保护信息、政府机关工作信息的内容（见表1-2）。
表1-2 2009-2014年政府透明度指数测评内容
对政府信息主动公开的测评与调研主要依托于各调研对象的政府门户网站。虽然《政府信息公开条例》规定了多种公开形式，但随着信息化的推进、信息技术与信息网络的普及，政府网站因具有信息承载量巨大、公开成本低廉、不受地域时间限制、可供公众反复查找利用等优点，已被公认为且已经成为政府信息公开的主要平台。因此，调研和测评的主要方法是观察被调研对象通过政府网站公开信息的情况。
依申请公开的测评与调研则每年选取确定的内容，向调研对象发送申请，验证依申请公开制度的运行状况。
（1）2009年，项目组向较大的市申请公开当地当年的城市房屋拆迁补偿标准。
（2）2010年，项目组向较大的市申请公开当地当年的食品安全执法检查信息，向国务院部门申请公开各部门当年因公出国出境考察人数及经费使用情况。
（3）2011年，向所有被调研对象申请公开其当年投入用于政府网站建设和信息公开工作的经费数额及工作人员数量。
（4）2012年，向所有被调查对象申请公开其当年干部任免情况，并向26个省、直辖市财政部门申请公开当地当年政府采购协议供货商品目录及当年1-10月协议供货成交记录。
（5）2013年对国务院部门的申请内容为要求其公开本机关人员数量（包括公务员人员数、事业编人员数、聘用人员数及借调人员数）；对各地方政府的申请内容为要求其公开当地垃圾处理的相关信息，包括：①当地当前的垃圾处理能力，垃圾处理设施的建设情况（即无害化处理设施、卫生填埋场、垃圾焚烧设施现有的情况以及在建和规划情况），当地年度垃圾处理量；②当地垃圾减量、减排方面的规定和现状，循环利用、包装简化方面的政策文件；③当地垃圾收费方面的规定，2012年的征收金额及征收标准；④当地2012年用于城市垃圾处理设施建设、技术改造、政府资金支持等方面的经费投入和使用情况。
（6）2014年对国务院部门采取随机确定申请内容的方法，每个部门申请内容不同。对地方政府的邮寄申请，主要是向各地国土资源管理部门申请公开当地2014年1-10月份收取的国有土地出让金的总额。部分地区反馈，此项信息由财政部门掌握，对此，项目组又向当地财政部门发送了申请。
2.政府信息公开诉讼案件
随着司法公开的深入推进，生效裁判文书集中通过中国裁判文书网及各省高级人民法院网站对社会公开，本书写作过程中还查询了部分政府信息公开案件的裁判文书，以此为素材分析了相关行政争议中行政机关、申请人、法院在政府信息界定、依申请公开条件与流程等问题上的认识与态度。
3.与行政机关回应社会关切有关的新闻报道
为了分析行政机关回应社会关切的情况，本书写作过程中还从2014年1月1日至12月31日的热点新闻中截取了需要行政机关作出回应的新闻报道，分析了行政机关回应社会关切的成效与面临的问题。
[1] 参见俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2009，第5-6页。
[2] 俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2009，第31页。
[3] 姜明安：《把握社会转型趋势 加强对“新行政法”的研究》，姜明安主编《行政法论丛》第11卷，法律出版社，2008，第11页。
[4] 〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社，2006，序言，第13页。
[5] 参见俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2009，第10页。
[6] 多丽斯·A.格拉伯：《沟通的力量——公共组织信息管理》，张熹珂译，复旦大学出版社，2007，第247页。
[7] 北京为“北京市政务数据资源网”（www.bjdata.gov.cn），上海为“上海市政府数据服务网”（www.datashanghai.gov.cn），无锡为“无锡市政府数据服务网”（opendata.wuxi.gov.cn）。
[8] 参见《人社部官网两年年报一字不差：回应称是技术失误，已将两个“乌龙年报”撤下》，《南方都市报》2011年3月31日第A15版；《三年雷同的“乌龙报告”改了：2008-2010年的东莞市统计局信息公开工作报告重新上网》，《南方都市报》2014年4月26日第AA10版。
[9] 《美剧为何下架？大学生向新广总局申请公开法律依据》，http：//chuansongme.com/n/439794，2014年5月18日。
[10] 2008年10月，因有关部门面对“柑橘长蛆”的信息广泛传播，事前宣传不够，事后回应滞后，导致公众产生恐慌心理，当年导致大量柑橘滞销，产业遭受巨大损失。
[11] 2009年5月，在处理一起三菱跑车肇事致人死亡事件时，警方面对媒体和公众提供信息闪烁其词、不严谨，引发公众对交警部门的强烈指责和对交警部门是否能公正办案的质疑，甚至一度质疑之后出庭受审的嫌疑人是否被人“顶包”。
[12] 《社会各界反对意见较多，政府决定充分尊重人民意愿——鹤山宣布取消核燃料项目》，《南方都市报》2013年7月14日第A06版。
[13] 《网民就杭州垃圾焚烧厂事件呼吁政府信息公开》，《中国青年报》2014年5月12日第8版。
[14] 《放射源丢失事件追踪》，《扬子晚报》2014年5月13日第A4版。
[15] 例如：四川某县委书记，因《农民日报》刊载揭露其超标用车、盖房的文章而下令收回并焚毁当日的报纸（参见《书记烧党报》，《南方周末》2000年10月26日第15版）；山东某县也发生了因《法制日报》刊登批评该县的报道而报纸“失踪”的事件（参见《公民的权利不容剥夺——新闻、法律专家评说“法制日报失踪”案》，《法制日报》2000年10月18日第1版；《法制失踪以后》，《南方周末》2000年10月5日第1版）；而在江西则发生了有关部门以维护“社会稳定”为由查禁宣传中央减负政策的《减轻农民负担工作手册》并追究相关人员责任的事件（参见《何为禁书》《农民不知情就能稳定吗》《不让公安乱出警》，分别载于《南方周末》2000年10月26日第15版、2000年11月16日第1版、2000年11月23日第13版）。
[16] 此次笔谈的主要文献有：应松年的《转变职能 创新机制 推进政府信息公开》、王敬波的《政府信息概念及其界定》、张岩的《政府信息的认定》、吕艳滨的《如何理解依申请公开中的政府信息概念》、刘波的《政府信息概念理解上的三个问题》。
[17] 参见《中国地方政府透明度年度报告（2009）：以政府网站信息公开为视角》，《中国法治发展报告No.8（2010）》（法治蓝皮书），社会科学文献出版社，2010，第322-350页；《中国政府透明度年度报告（2010）：以政府网站信息公开为视角》，《中国法治发展报告No.9（2011）》（法治蓝皮书），社会科学文献出版社，2011，第210-247页；《中国政府透明度年度报告（2011）：以政府网站信息公开为视角》，《中国法治发展报告No.10（2012）》（法治蓝皮书），社会科学文献出版社，2012，第215-254页；《中国政府透明度年度报告（2012）：以政府网站信息公开为视角》，《中国法治发展报告No.11（2013）》（法治蓝皮书），社会科学文献出版社，2013，第164-214页；《中国政府透明度指数报告（2013）：以政府网站信息公开为视角》，《中国法治发展报告No.12（2014）》（法治蓝皮书），社会科学文献出版社，2014，第191-204页；《中国政府透明度指数报告（2014）：以政府网站信息公开为视角》，《中国法治发展报告No.13（2015）》（法治蓝皮书），社会科学文献出版社，2015，第166-196页；《中国政府信息公开第三方评估报告（2014）》，中国社会科学出版社，2015。
[18] 根据修订前的《立法法》第63条第4款，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。这些城市都有地方立法权，相对于省级政府与公众生产生活联系更为紧密，相对于地级市和区县具有更大的决策空间。
[19] 59家国务院部门系2013年国务院机构改革前的国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院直属事业单位、部委管理的国家局中，对外行使行政管理职权、与公众生产生活具有密切关系的部门。