二 文献综述

关于透明政府的研究文献，可谓汗牛充栋。此类研究文献大体以2008年5月1日《政府信息公开条例》的实施为界分为两类。之前的研究主要侧重于对知情权及政府信息公开意义、必要性的分析评述，国内研究成果多数从比较法角度，引介其他国家和地区的政府信息公开制度，并结合当时有关部门及地方政府推进政务公开的实践。例如，《外国政府信息公开制度比较》（周汉华主编，中国法制出版社2002年版）对十余个国家和地区政府信息公开制度的实践进行了引介。《中国政务公开的实践与探索》（周汉华主编，中国法制出版社2002年版）对立法公开、村务公开、检务公开、警务公开及部分领域和地区的政府信息公开实践进行了研究。《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》（周汉华主编，中国法制出版社2002年版）则通过专家建议稿的形式，为社会、实务界和学界提供了制定政府信息公开制度的参考文献。

与2008年5月1日之前还主要讨论政府信息能否公开、是否应当引入政府信息公开制度相比，此后的研究更多关注如何实施政府信息公开制度等问题。莫于川、林鸿潮的《政府信息公开条例实施准备调研报告——以苏闽川滇数省等作为考察重点》（《法学》2008年第6期）从主管机构确立、制度规范制定、公开场所配备、公开方式的健全、政府信息公开指南与政府信息公开目录编制等方面分析了《政府信息公开条例》实施准备阶段的状况与面临的问题。周汉华的《〈政府信息公开条例〉实施的问题与对策探讨》（《中国行政管理》2009年第7期）指出了《政府信息公开条例》实施一年中存在的发展不平衡、结果不理想、数据不统一等问题。为了厘清政府信息公开实施中的一些基本问题，《中国行政管理》2012年第8期曾组织了笔谈文章，集中讨论政府信息的概念、范围和认定[16]。于立深的《依申请政府信息公开制度运行的实证分析——以诉讼裁判文书为对象的研究》（《法商研究》2010年第2期）对依申请公开制度运行过程中的申请标准、行政机关的公开义务等进行了分析。章剑生的《阳光下的“阴影”——〈政府信息公开条例〉中“不公开事项”之法理分析》（《政法论丛》2009年第12卷）对《政府信息公开条例》第14条第4款中关于国家秘密、商业秘密、个人隐私的认定进行了分析。郑春燕的《政府信息公开与国家秘密保护》（《中国法学》2014年第1期）集中对国家秘密的界定和司法审查作了分析。贺海仁的《获取政府好信息与法治政府——以不予公开政府信息为分析对象》（《河北法学》2014年第8期）认为，《政府信息公开条例》规定的“国家有关规定”“三安全一稳定”“两秘密一隐私”“生产、生活、科研需要”等削弱了“公开是原则，不公开是例外”的原则，应注重政府信息的法定化、主动公开化和公开政府信息的权力导向。

这一时期一些有代表性的比较法研究成果也更多地集中于说明有关国家或地区是如何处理政府信息公开工作的。例如，《中欧政府信息公开制度比较研究》［吕艳滨、卡特（Megan Patricia Carter），法律出版社2008年版］立足于《政府信息公开条例》出台后如何具体实施，从政府信息公开的机构、不公开信息界定、政府信息公开培训、政府信息公开收费等方面梳理了大量欧洲国家政府信息公开的做法。而后向东的《美国联邦信息公开制度研究》（中国法制出版社2014年版）在中国引入政府信息公开制度6年后出版，从比较法角度对美国政府信息公开制度的历史和主要制度机制进行了全面深入的分析，详细描述了美国信息自由法制定乃至历次修改的背景、过程，澄清了一系列误读、误译，让我们对美国这项制度的了解尽可能接近其真实面貌。

《政府信息公开条例》实施后，对政府信息公开制度的实证研究成果也不断出现。其中，笔者所在的中国社会科学院法学研究所的项目组自2009年开始以一套指标体系，对国务院部门、省级政府、较大的市的政府公开政府信息的情况进行第三方评估，并对政府信息公开制度实施状况进行分析，指出其在主动公开、依申请公开等方面存在的不足[17]。笔者的《政府信息公开制度实施状况——基于政府透明度指数测评的实证分析》（《清华法学》2014年第3期）基于上述研究，全方位分析了政府信息公开存在的问题。肖明的《政府信息公开制度运行状态考察——基于2008年至2010年245份政府信息公开工作年度报告》（《法学》2011年第10期）则根据政府信息公开年度报告中反映的数据，分析了政府信息制度在主动公开、依申请公开、政府信息公开收费等方面的情况。

随着政府信息公开诉讼案件的增多，也出现了一批研究政府信息公开诉讼机制及通过诉讼案件分析政府信息公开制度运行情况的成果。早在《政府信息公开条例》实施前，就有学者研究政府信息公开诉讼机制问题。例如，江必新、梁凤云的《政府信息公开与行政诉讼》（《法学研究》2007年第5期）分析了行政诉讼救济的途径，明确了长期以来公民知情权能否获得行政诉讼救济的问题。章志远的《信息公开诉讼运作规则研究》（《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2006年第5期）对政府信息公开诉讼进行了界定，即信息公开权利人在请求公开有关行政信息的过程中，因不服公开义务人对特定信息的作为（包括拒绝公开及部分公开）或不作为（包括不予受理及不作决定）而提起的行政诉讼。江必新、李广宇的《政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》（《政治与法律》2009年第3期）提出，政府信息公开诉讼受案范围的确定，既要为公民、法人或者其他组织依法获取政府信息提供尽可能广泛和充分的救济，又要照顾政府信息公开制度实行伊始的现实情况，并提出了人民法院可以受理政府信息公开诉讼的范围。黄学贤、梁玥的《政府信息公开诉讼受案范围研究》（《法学评论》2010年第2期）将政府信息公开诉讼的可诉行为区分为行政机关主动公开中的作为行为、行政机关主动公开中的不作为行为、相对人申请公开中的不作为行为、相对人申请公开中的作为行为。江苏省南京市中级人民法院行政庭课题组的《政府信息公开的司法审查难点及其应对——以江苏省南京市司法审查状况为切入点的考察》（《法律适用》2011年第4期）对原告资格进行了阐释。浙江省高级人民法院课题组的《政府信息公开行政诉讼案件疑难问题研究——以浙江法院审理的行政案件为实证样本》（《行政法学研究》2009年第4期）则对生产、生活、科研“三需要”与原告资格的问题进行了分析。为集中展示人民法院依法保障公民知情权、监督促进行政机关打造阳光政府的司法实践，指导全国法院不断提高政府信息公开案件的办理质量，2014年9月，最高人民法院首次公布了全国法院政府信息公开十大案例，分别是：余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案，奚明强诉中华人民共和国公安部案，王宗利诉天津市和平区房地产管理局案，杨政权诉山东省肥城市房产管理局案，姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案，张宏军诉江苏省如皋市物价局案，彭志林诉湖南省长沙县国土资源局案，钱群伟诉浙江省慈溪市掌起镇人民政府案，张良诉上海市规划和国土资源管理局案，如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案。这些指导性案例不仅有助于指导司法审判实践，也有助于推进依法行政，还为政府信息公开研究提供了鲜活的素材。

随着大数据时代的到来，如何应对大数据时代对政府信息公开的要求也成为学界关注的对象。维克托·迈尔-舍恩伯格、肯尼斯·库克耶的《大数据时代》（盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社2013年版）描述了大数据对思维模式、商业模式和管理模式的变革。徐子沛的《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业与我们的生活》（广西师范大学出版社2013年第2版）则对大数据时代的政府信息公开、个人信息保护等进行了分析。王伟、曹立春的《大数据时代的政府信息公开》（《华北电力大学学报（社会科学版）》2013年第5期）提出，推动数据治国、深化政府民主，要扩大数据开放领域和力度、释放巨大的经济效益。张毅菁的《大数据对我国政府信息公开立法修改的启示》（《国图情报工作》2013年第S1期）指出，大数据改变了政府信息公开的广度、深度和速度，《政府信息公开条例》远不能适应大数据发展的需求，应当提升法律位阶，明确信息收集、公开的规则。

此外，行政机关之外的主体公开政府信息的问题也逐步成为学界关注的问题。郭泰和的《立法扩展与实践局限：公共企事业单位信息公开诉讼的路径选择——以〈政府信息公开条例〉“参照”规定的实现为视角》（《行政法学研究》2014年第3期）、卢超的《民营化时代下的信息公开义务——基于公用事业民营化的解读》（《行政法学研究》2011年第2期）讨论了公用事业民营化对政府信息公开的影响。中国政法大学教育法中心发布的《2010-2011年度高校信息公开观察报告》对高校信息公开的实际状况进行了评价和分析。《高校信息公开政策研究》（知识产权出版社2014年版）系统论证了高校信息公开的理论依据和制度依据，分析了目前高校信息公开的现状与问题，并提出了完善高校信息公开的建议。笔者所在的项目组2015年也推出了《中国高等教育透明度指数报告（2014）》（中国社会科学出版社2015年版），分析了高等学校公开信息的必要性，并依据教育部发布的《高等学校信息公开事项清单》，对115所高等学校公开信息的情况进行了评估，对完善高等学校信息公开提出了建议。

总的来说，目前关于政府信息公开的研究成果比较多，研究内容也基本涉及了其主要问题，但也存在一定的不足。首先，研究尚不够深入。绝大多数研究成果还停留在讨论相关制度的存在价值、存在意义等问题上，即便对政府信息公开中某些制度的研究也还不够深入，尤其是对于解决实务中遇到的问题仍显论证粗浅。其次，研究不够系统。目前的研究成果多是涉及政府信息公开的某些方面，全面系统论证政府信息公开制度运行状况、完善路径的成果还几乎没有。特别是能够系统回应目前政府信息公开制度实施过程中所面临的问题、细化制度设计的研究还显不足。最后，研究的方法还普遍偏重定性研究，定量分析不够。目前，多数研究成果还停留在对问题的定性研究中，对制度运行情况的评价多数依据的是感知和基于个案得出的判断，未必能够反映政府信息公开制度运行的实际情况，对于制度运行中存在的不足也就难以形成系统、全面、客观的结论，对制度完善的思考也很难贴近实际情况。