二 贫困的测量与精准扶贫

贫困的测量是对贫困具体化的途径，解决“谁是贫困者，他们有多穷”的问题。到目前为止，测量贫困的标准主要有三类：收入标准、人类发展指数和多维贫困指数。[15]

（一）收入标准

英国是最早制订收入贫困标准的国家。朗特里在其1901年的《贫困：对城市生活的研究》中，按照“获得维持体力的最低需要”的“购物篮子”所需要的货币预算，包括食品、住房、衣着、燃料和其他杂物等支出，测算出一个六口之家一周26先令的贫困线。1950年后，随着现代福利国家的建立，这一方法被废除。1979年，英国贫困线的标准为“家庭收入低于收入中位数的60%”。这也意味着对贫困的理解和测量从绝对贫困转向了相对贫困。英国特别重视儿童贫困，希望阻断贫困的代际传递。英国依据孩子的个数将家庭分为不同类型，家庭类型不同，贫困线也不同。此外，英国也十分重视社会排斥，从1998年起，开始监测社会排斥。

美国有贫困线和贫困指南两个贫困标准。贫困线由美国人口统计局发布，主要用于统计贫困人口数量。而贫困指南由美国健康与人类服务部发布，主要用于项目管理。1964年，美国政府“向贫困宣战”，由美国经济顾问委员会把各类家庭的贫困线设定为每年3000美元（按1962年美元），对于无亲属的个人，设定为1500美元。目前，美国的贫困线以家庭为单位，按照不同种类的货币收入，以及不同家庭规模和18岁以下儿童的情况，不同的家庭采用不同的贫困线。

为了在国际层面和国家之间进行贫困问题的评估和比较，世界银行于1990年在综合考虑发展中国家特别是最贫困国家的国别贫困线基础上，第一次提出以1985年购买力平价（PPP）美元为基准的适用于发展中国家的两条国际贫困线：一条是下限国际贫困线，即1天0.75美元的赤贫线，另一条是上限贫困线，即1天1美元的贫困线。1993年，这一标准更新为1天1.08美元，2005年为1天1.25美元，2015年，世界银行将这一标准进一步上调至1天1.9美元。

中国的贫困标准一开始有两个：农村贫困标准和农村低收入标准。中国农村贫困标准在1985年、1990年、1994年、1997年由国家统计局根据全国农村住户调查分户资料测定，其他年份则使用农村居民消费价格指数进行更新。1986年，中国制定了206元的贫困标准，以每人每日2100大卡热量的最低营养需求为基准。1998年，国家统计局开始测算新的贫困标准，从2000年起，以低收入标准的名义向社会公布，1998年农村低收入标准为880元。2008年，中国宣布将扶贫标准从人均年收入786元提高至1067元，贫困标准和低收入标准合并，统一使用1067元的标准。2009年和2010年这一标准分别上调至1196元和1274元。2011年的中央扶贫工作会议上，中央决定将扶贫标准定为农民年人均收入2300元（2010年不变价）。

（二）人类发展指数

在阿玛蒂亚·森的理论影响下，从90年代起，对贫困的测量有了较大的提升。1990年联合国开发计划署的《人类发展报告》公布了人类发展指数（HDI），将贫困测量从单一的收入维度拓展为收入、教育和健康三个维度；2010年，联合国开发计划署的《人类发展报告》中公布了多维贫困指数（MPI），将贫困测量的指标拓展到了10个。

1990年的《人类发展报告》将人类发展定义为一个扩展人类选择权的过程，强调人类享有健康的自由、受教育的自由、能过上体面生活的自由。收入是减贫的手段，反贫困的目的是促进人类发展。1997年的《人类发展报告》提出了人类贫困指数（HPI），对一个国家的人类发展被剥夺状况进行总体评价，对发展中国家的人口贫困程度的评价维度与人类发展指数的维度相同。

（三）多维贫困指数

人类贫困指数的局限主要有两方面：一是它对剥夺的反映不是建立在微观（个人或家庭）剥夺的信息加总的基础之上，而是依据国家的总体平均数据；二是它反映剥夺的维度非常有限。2010年的《人类发展报告》提出的多维贫困指数，则是建立在对家庭进行多维贫困测定的基础之上，它包括教育、健康、社会条件三个维度10项指标。多维贫困指数既能反映陷入多维贫困的人口比重，也能反映陷入多维贫困人口所遭受剥夺的平均强度。不过，多维贫困指数虽然拓展了对贫困测量的维度，丰富了对贫困的认识，让人们更多关注收入之外的其他剥夺，但它并不能取代对贫困的货币测量方法，而是对其的补充。

在国内，贫困的多维性也引起了不少学者的关注。王小林和Alkire研究了中国城乡的多维贫困问题，他们认为中国城乡的多维贫困状况远远高于国家统计局以收入为标准测量的贫困发生率。[16]郭建宇和吴国宝分析了山西贫困农村的多维贫困问题。[17]邹薇和方迎风从公理化的角度对传统的单维度贫困和多维度贫困进行了详细论证，从不同角度分析了多维贫困测度在未来的发展趋势。[18]

对多维贫困的定义仍然停留在传统的收入、健康、教育和生活标准这些维度。但贫困是一个综合且复杂的社会现象，将维度仅仅限制在以上几个维度，显然有违多维贫困的核心思想。另外，这些研究也没有考虑中国贫困问题的特殊性，我国地域广博，社区结构复杂，加之老龄化导致老龄人口迅速增加，城市化导致人口流动速度加快，农村留守儿童和空巢老人增多，这些问题都和我国的多维贫困测度息息相关。

（四）精准扶贫与贫困识别问题

习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”的观念：扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。中共中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》，国务院机构出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》，对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等方面都做了详尽规制。

2015年1月，习近平在云南考察工作时指出，扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。要实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，让贫困群众真正得到实惠。2015年6月，习近平在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上强调，要科学谋划“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。在这次座谈会上，习近平就如何切实做到精准扶贫做出了解释：各地要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。2015年11月，在中央扶贫开发工作会议上，习近平进一步指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效，关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。

习近平的精准扶贫思想是我国今后一个时期对于贫困治理工作的指导性思想，将对中国扶贫成败起到决定性作用。

精准扶贫的基础是精准识别出哪些人是真正的贫困者。与贫困人口相关的数据主要由三个部门掌握。一是统计部门。而长期以来，我国贫困人口的数据是按照国家扶贫标准由统计部门抽样调查而来，是对贫困总体状况的自上而下的匡算，并不能对所有的扶贫对象进行精准识别。二是扶贫部门。早在20世纪80年代中国政府主导的大规模扶贫工作开展之初，就已经意识到准确识别贫困户的重要性，并多次发布相关政策文件做出要求。1987年国务院发布《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，要求摸清底数，明确对象，要求每个贫困县都要组织干部逐乡、逐村、逐户调查，要为贫困户建立档案，县建簿、乡造册、户立卡。1999年中央扶贫工作会议做出了《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，要求各地抽调专门人员，对本地区贫困人口的分布状况进行认真细致的调查摸底，建档立卡。作为掌管扶贫具体事务的扶贫办系统，有一套自下而上的贫困户数据。但是，这项工作并不像统计部门那样具有制度性和动态性。更多的时候，贫困户的认定是村干部甚至乡镇干部上报的，上级政府很难进行鉴别，存在一些弄虚作假的现象。三是民政部门的低保数据。由于低保工作是常态化的，而且有着较为严格的操作规则，数据相对具体和翔实。但是问题在于低保在落地过程中照样存在诸多变形的环节[19]，这些数据有不少失实的成分。2014年上半年，精准扶贫进入识别阶段时，一些地方政府在上报贫困户名单时，并没有做认真细致的调查，而是直接上报现成的低保数据。

目前，如何达到贫困“精准”识别的问题在理论上并没有系统的研究成果。而就政策操作的层面而言，目前的贫困户识别仍然面临以下问题：第一，关注的只是收入维度，缺乏多维性。第二，贫困线以人均收入为标准，识别以家庭为单位，缺乏像英美那样对家庭进行分类而差异化的贫困户标准。第三，货币化测量的困境。农民的生活很大一部分是非货币化的，其生产和消费都是在家庭内部完成，因为没有进入交换的环节而难以衡量其价值，在识别的过程中出现“主观”与“客观”的矛盾：识别者希望标准越“客观”越易于操作，因此对“大数据”这样的技术手段寄予特别大的希望，而在实际操作过程中，对贫困户的识别却需要识别者进村入户去“遍访”“回头看”，无论是“四看法”还是“六看法”，都需要识别者依据看到的、听到的情况去主观判断。精准识别在标准确定、方法适用、群众参与等方面均存在准备不足，尤其忽视了群众参与的作用，也说明精准识别不只是一个技术性问题，而且是一个复杂的社会性问题。第四，精准的静态与动态的关系问题。目前的精准识别虽然提出了每年更新的动态要求，但其原则是做减法，对贫困户“逐渐销号”，最终在2020年实现全部贫困人口脱贫，没有对返贫和处在贫困线附近[20]因某方面原因而致贫的新增贫困户予以动态考虑。