第二章　行政许可的设定

第十一条　行政许可设定原则

设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。

第十二条　行政许可的设定事项

下列事项可以设定行政许可:

(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;

(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项;

(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;

(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;

(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项;

(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

■解读与应用

●［第(一)项　普通许可］

直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，属于普通许可。主要适用于污染和其他公害的防治、生态环境的保护;金融、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和经营活动;爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售以及其他涉及公民人身健康、生命财产安全的产品的生产、销售活动;新闻出版、广播电影电视机构的设立和活动;涉及公民人身健康、生命财产安全、公共安全和国家安全的其他事项。主要特征:一是对相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许，也就是通常所说的禁止的解除;二是一般没有数量限制;三是行政机关实施这些行政许可一般没有自由裁量权，符合条件即应当予以许可。

●［第(二)项　特许］

有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，属于特许。对这些事项设定的行政许可是由行政机关代表国家依法向相对人出让、转让某种特定权利，是赋权的行政许可，主要适用于自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。国有土地使用权出让许可、无线电频率配置、海滩使用权出让许可、出租车经营许可、排污许可、公用事业经营许可等都属于这一类。主要特征:一是相对人取得特许权一般要支付一定费用;二是一般有数量限制;三是行政机关实施这类许可一般都有自由裁量权;四是申请人获得这类许可要承担很大的公益义务，如提供普遍服务的义务，不得擅自停止从事活动等。

●［第(三)项　认可］

提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，属于认可。对这类事项设定的行政许可，是指由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具有特殊信用、特殊条件或者特殊技能的资格、资质，如律师资格、注册会计师资格、建筑企业资质，主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉。主要特征有四个:一是一般都需要通过考试方式并根据考试结果决定是否认可;二是这类许可往往与人的身份、能力有关系;三是没有数量限制，符合标准(包括考试成绩)的都要予以认可;四是行政机关实施这类许可一般没有自由裁量权。

●［第(四)项　核准］

直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项，属于核准。对这类事项设定的行政许可是指由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范的判断、审核、认定，如消防验收、生猪屠宰检疫、电梯安装运行标准、水库大坝竣工验收等。主要特征:一是依据的主要是技术标准、技术规范，具有很强的专业性、技术性、客观性;二是一般需要根据实地检测、检验、检疫作出规定;三是没有数量限制，凡是符合技术标准、技术规范的，都要予以核准;四是行政机关实施这类许可没有自由裁量权。

●［第(五)项　登记］

企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。对这类事项设定的行政许可是指行政机关确立企业或者其他组织特定主体资格、特定身份，使其获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的能力的许可，比如工商企业登记、社团登记、民办非企业单位登记、合伙企业登记等。主要特征:一是未经合法登记取得特定主体资格或者身份，从事涉及公众关系的经济、社会活动是非法的;二是没有数量限制，凡是符合条件、标准的许可申请都要准予登记;三是对申请材料一般只作形式审查，通常可以当场作出是否准予登记的决定;四是行政机关实施登记没有自由裁量权。

●［第(六)项　法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项］

这一规定主要有三个目的，一是现行法律、行政法规对其他行政许可事项的规定仍然保留、有效;二是以后的法律、行政法规还可以根据实际情况在行政许可法明确规定的上述五类行政许可事项外设定其他行政许可事项;三是地方性法规、地方性规章、国务院决定都不得设定上述五类许可事项以外的行政许可，已经设定的，要予以清理。

●［申请设立饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产企业是否应当事先取得生产许可?］

《饲料和饲料添加剂管理条例》第9条规定，设立饲料、饲料添加剂生产企业必须具备法定条件，并经国务院农业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门审查同意后方可办理企业登记手续。第10条规定，生产饲料添加剂、添加剂预混合饲料的企业经省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门审核后，由国务院农业行政主管部门发放生产许可证。因此，设立饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产企业，应当先取得国务院农业行政主管部门颁发的生产许可证，再向工商行政管理部门申请办理企业登记手续。

●［法律对资格和条件的设置，是否视为设定了行政许可?］

法律往往对从事相关行业的人员设定了资格条件，如种子法第45条规定，种子检验员应经省级以上农业、林业行政主管部门考核合格。在这种情况下，如果种子检验员是行政机关工作人员，则不是行政许可;如果种子检验员不是行政机关工作人员，且未经考核合格，个人不得从事有关种子检验服务，则属于行政许可。

又如，《旅行社条例》第31条规定:“旅行社为接待旅游者委派的导游人员或者为组织旅游者出境游委派的领队人员，应当持有国家规定的导游证、领队证。”这一规定属于设定行政许可。同时，根据行政许可法的规定，法律、行政法规设定个人资格的，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

●［对现行依据带密级的文件实施的行政许可如何处理?］

属于行政许可事项的，均应按照国务院的规定进行清理。清理后确定不再保留的行政许可事项，对设定该行政许可的有关文件予以修改、废止;清理后确定保留的行政许可事项，应当制定法律、行政法规，或者由国务院发布决定予以设定。其中，清理后确定应予保留的行政许可事项，如果其依据的法律文件因涉及国家安全等不宜公开的，可以改变管理方式，通过其他行政管理方式实现管理目的。

●［出租车经营权可否设定行政许可?］

出租汽车经营直接涉及出租汽车司机以及广大消费者的切身利益，市场上出租汽车的数量多少为合适，应当通过市场发挥资源配置的基础性作用来确定，对出租汽车经营权设定行政许可的问题应慎重研究。如果对出租汽车经营权需要实施行政许可管理，建议按照行政许可法第57条的规定处理。

■关联参见

《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》二(二);《对外贸易法》第16条;《药品管理法》第7、14条;《矿产资源法》第3-6、12-22条;《固体废物污染环境防治法》第25 条;《大气污染防治法》第15条;《安全生产许可证条例》;《危险废物经营许可证管理办法》;《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》。

第十三条　不设定行政许可的事项

本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可:

(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;

(二)市场竞争机制能够有效调节的;

(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;

(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

■解读与应用

●［公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项］

从法理上讲，凡是法律不禁止的，就是公民、法人或者其他组织的权利。公民的权利包括民事权利、政治权利。民事权利包括人身权、财产权。人身权包括姓名权、肖像权、名誉权等;财产权包括物权、债权、知识产权等;政治权利包括选举权、被选举权等。法人或者其他组织的权利，主要包括名称权、财产权。其中，财产权包括物权、债权、知识产权等。原则上说，对民事权利，法律一般不能加以限制，由公民、法人或者其他组织自主决定。只有当公民、法人或者其他组织行使这些民事权利可能对他人利益或者公共利益造成损害，并且这种损害难以通过事后赔偿加以扼制、补救时，才能设定行政许可。

●［市场竞争机制能够有效调节的事项］

市场是一切商品的交换场所，是商品交换关系或者供求关系的总和。在市场运行过程中，参与市场活动的任何当事人，按照等价交换的原则，通过争夺经济利益的竞争，使得社会资源得以有效配置。对市场竞争机制能够有效调节的事项，不得设定行政许可。比如，价格问题，一般企业的兼停并转问题，一般产品的产品质量问题等。只有市场竞争机制解决不了的事项，如排污问题，才能设定行政许可。

●［行业组织或者中介机构能够自行管理的事项］

行业组织或者中介机构是联系市场主体和政府的桥梁，它具有自律性、服务性、公正性，能充分反映市场主体利益和要求等特点。因此，自律管理往往成本比较低，效率比较高。

●［行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项］

行政管理方式多种多样，除行政许可这种事前监督方式外，还有备案、制定标准、处罚等方式。相比而言，事后监督方式比行政许可方式的成本要低。因此，凡是能够采用事后监督方式解决的事项，尽量不设定行政许可。

■关联参见

《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》二(二);《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》二(二)。

第十四条　法律、行政法规、国务院决定的行政许可设 定权

本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

■解读与应用

●［法律的行政许可设定权］

法律是全国人大及其常委会制定的，在我国法律体系中，其效力仅次于宪法。按照《立法法》的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权和专属立法权。行政许可作为一项重要的行政权力，与公民、法人和其他组织的合法权益关系密切。行政许可法一方面规定法律设定行政许可的事项范围，另一方面，又规定法律可以设定其他行政许可。

●［行政法规的行政许可设定权］

行政法规是由国务院制定的法律规范，在我国社会主义法律体系中占有重要地位。根据《宪法》和《立法法》的规定，行政法规的效力等级是仅次于法律的一种法律规范，有三方面的权力，一是职权立法，即在法律没有作出规定时，根据职权制定有关经济、文化、社会等方面的行政法规;二是授权立法，即根据全国人大及其常委会的授权制定行政法规;三是执行性立法，即根据法律的规定，对法律作具体化的规定。行政法规可以设定行政许可法规定的可以设定行政许可的各类事项，但是，法律已经设定行政许可的，行政法规不得超越法律的规定，而只能作具体化的规定。

法律、行政法规设定行政许可所依据的客观情况发生变化，确需增设行政许可的，应当依照法定程序修改法律、行政法规。

●［国务院决定的行政许可设定权］

国务院决定是指国务院制定的管理经济、文化、社会事务的行政法规以外的规范性文件。国务院发布决定的权力来源于《宪法》第89条的规定。行政许可法赋予了国务院以发布决定的方式设定行政许可的权力，但作了限制。所谓必要时，包括临时、紧急情况，为试点、试验需要，一时难以制定法律、行政法规等情况。实施后，除临时性行政许可因条件、情况发生变化废止以外，国务院决定设定的其他行政许可在条件成熟时，国务院应当适时提请全国人大及其常委会制定法律加以设定，或者自行制定行政法规加以设定。

国务院决定的行政许可设定权表现在:(1)临时性、紧急的且尚未制定法律、行政法规的事项，国务院还有必要以行政许可方式进行管理;(2)根据WTO规则，国外采取临时性许可措施时，我国可以采取相应措施，如临时配额、临时许可证管理等;(3)有些比较敏感的问题，制定法律、行政法规条件还不成熟，需要国务院决定设定行政许可进行管理;(4)国务院决定已经设定的行政许可，在国务院行政审批制度改革中认为需要保留的;(5)在国有企业改革、促进就业与再就业、社会保险等方面，有一些试点、试验的事项，先是用政策作指导，在局部地区、特定领域实施，积累经验，在制定法律、行政法规前，也需要采取行政许可的方式实施管理。

根据行政许可法的规定，设定行政许可应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。原则上，提请国务院发布决定设定行政许可，国务院决定中应当包括行政许可的实施机关、条件、程序、期限。部门规章可以对有关条件、程序、期限等作具体规定。

●［尚未制定法律］

行政许可法第14条、第15条中规定的“尚未制定法律”、“尚未制定法律、行政法规”以及“尚未制定法律、行政法规和地方性法规”的事项限于行政许可法第12条规定可以设定行政许可的事项。

“尚未制定法律”、“尚未制定法律、行政法规”以及“尚未制定法律、行政法规和地方性法规”有两种情况:一是，对某一事项是否设定行政许可，上位法立法时没有考虑到这个问题，下位法可以根据实际情况，在不违反行政许可法有关规定的前提下，设定行政许可;二是，对某一事项是否设定行政许可，上位法立法时已经考虑，其立法精神、立法原则要求对该事项不设定行政许可的，则下位法不得设定行政许可。即，如果某一领域或者某一事项制定了法律、行政法规，但法律、行政法规没有设定行政许可的，或者对该领域内某一事项未设定行政许可的，地方性法规不得设定行政许可。

■关联参见

《立法法》第7-11、56条(P484-485、490)。

第十五条　地方性法规、省级政府规章的行政许可设定权

本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

■解读与应用

●［地方性法规的行政许可设定权］

地方性法规是省级人大及其常委会制定或者批准的法律规范，根据立法法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法的规定，省级人大及其常委会有权制定或者批准地方性法规，但所制定的地方性法规不得与法律、行政法规相抵触。因此，行政许可法根据这一精神，规定地方性法规可以设定行政许可，但是，法律、行政法规已经对有关事项设定行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可。

地方性法规对其设定的行政许可的适用范围没有施加地域限制的，申请人取得的行政许可在本行政区域内有效。

●［省级政府规章的行政许可设定权］

立法法规定，省级政府可以根据法律、法规制定政府规章，还可以依职权制定规章。行政许可法规定:尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的，应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。据此，省级政府对设定了行政许可的现行政府规章进行清理，凡是不需保留的行政许可要予以废止;对需要长期实施的行政许可要及时提请省级地方人大及其常委会制定地方性法规。

●［省级人民政府规章设定的临时性行政许可，实施满一年后需要继续实施的，如何过渡?］

省级人民政府规章设定的临时性行政许可，实施满一年后需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。为了保证行政管理的连续性，应当在临时期届满前将地方性法规草案提请本级人大及其常委会审议。在地方性法规通过前，临时性的行政许可可以继续实施;如果地方性法规未保留该项行政许可，则自地方性法规通过之日起，该临时性的行政许可停止实施。

省级人民代表大会及其常务委员会认为不需要制定地方性法规，或者制定了地方性法规但未设定行政许可的，省级人民政府规章设定的行政许可停止实施。

●［国务院部门规章能否设定行政许可?］

除省、自治区、直辖市人民政府规章以外的其他地方政府规章以及国务院部门规章都无权设定行政许可。法律、行政法规只授权部门制定有关管理办法、制度的，不能视为法律、行政法规授权部门规章设定行政许可。

●［自治州、自治县的单行条例能否设定行政许可?］

根据《行政许可法》第14条、第15条规定，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。第17条规定，除本法第14条、第15条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。根据上述规定，自治州、自治县的单行条例不得设定行政许可。自治州、自治县对行政管理事项确需设定行政许可的，可由地方性法规予以规定。

●［地方性法规和省级政府规章不得设定行政许可的事项］

针对有些地方利用行政许可实施地方封锁、地方保护的现象，为了维护市场经济秩序，促进全国统一市场的形成，根据行政许可不同种类的性质，行政许可法规定资格、资质的行政许可，企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，地方性法规和省级政府规章不得设定，只能由法律、行政法规和必要时国务院制定的决定设立。本条同时还规定，地方性法规和省级政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的商品进入本地区市场。

●［地方性法规可否设定经纪从业人员执业资格和经纪组织的经纪活动资格的行政许可?］

根据本条第2款的规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。因此，地方性法规无权设定经纪从业人员执业资格和经纪组织的经纪活动资格的行政许可，已设定的，应当予以清理。

［以案说法4］某省出台一政府规章，规定机动车驾驶员领取驾驶执照之前，要先获得该省红十字会颁发的初级急救合格证，理由为机动车驾驶员容易碰到各种与人生命有关的紧急情况。

根据《行政许可法》第15条之规定，省级政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。本案中，很显然，参加红十字会的初级急救培训，是驾驶员的个人选择问题。该省此规定将之作为取得驾驶员资格的限制性条件，违反了上位法《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，应属无效。

■关联参见

《立法法》第63-67、73条(P490-491、492);《国务院法制办公室对〈关于提请解释《中华人民共和国行政许可法》有关适用问题的函〉的复函》四、五;《对〈关于对行政许可法第十五条第二款有关规定理解问题的请示〉的复函》。

第十六条　行政许可规定权

行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

■解读与应用

●［行政许可规定权的范围］

按照法制统一原则，根据我国法律体系中下位法不得与上位法相抵触的精神，本条针对现实生活中下位法超越上位法增设行政许可或者增加上位法规定的行政许可条件，甚至层层加码，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的现象，规定下位法可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法没有规定的行政许可条件。

●［规范性文件的行政许可规定权］

规范性文件可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。但是，规范性文件对实施上位法作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

●［规章在上位法未规定行政许可条件的情况下具体规定行政许可条件，是否属于“增设违反上位法的其他条件”?］

行政许可法实施前制定的法律、行政法规设定行政许可，有的没有规定行政许可的条件。为了实施有关行政许可，规章对行政许可的条件作出的具体规定，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院第412号令)的有关规定，不属于行政许可法第16条第4款规定的“增设违反上位法的其他条件”。行政许可法施行后制定或者修改有关法律、行政法规时，应当按照行政许可法第18条的要求，对行政许可的条件作出明确规定。

●［法律、行政法规规定由行政机关实施行政许可，规章可否规定由该行政机关内设机构或所属事业单位受理许可申请?］

法律、行政法规规定由行政机关实施行政许可，规章可以根据行政许可法的规定，规定由该行政机关内设机构或者所属事业单位以该行政机关名义受理许可申请。

第十七条　行政许可设立禁止

除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

■解读与应用

本条所指的其他规范性文件主要包括:全国人大及其常委会、省级人大及其常委会以外的国家权力机关制定的规范性文件，国务院、省级地方人民政府以外的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，军事机关、审判机关、检察机关制定的规范性文件，社会团体、行业组织章程等。

需要指出，行政许可法规定可以设定行政许可的规范性文件以外的规范性文件，虽然不能设定行政许可，但是为了便于执行，可以在上位法赋予的自由裁量权内，对行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法规定的行政许可条件。

第十八条　行政许可应当明确规定的事项

设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

■解读与应用

行政许可法在总则中明确规定:设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。严格立法是严格执法的前提。规范行政许可的实施行为，必须提高行政许可法律规范的质量。按照依法行政和规范行政许可实施行为的要求，设定行政许可的法律规范都应当具体、明确，以便于遵守和执行，真正解决实际问题。据此，本条规定，设定行政许可的，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。法律、法规、规章设定行政许可，其有关行政许可的实施机关、条件、程序、期限的规定，应当具体、明确。公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当具备哪些条件，向哪一个、哪一级、哪个地方的行政机关提出申请，按照什么程序提出申请，行政机关应当在多长期限内、按照什么标准作出行政许可决定，对这些事项，设定行政许可时，必须作出规定;能够具体、明确到何种程度的，就规定到什么程度。这样，才能有利于保护和监督行政机关严格依法办事，规范行政机关实施行政许可的行为。

［以案说法5］某县关于出租车的管理，在城里由城建部门管，在城外由交通部门管。这样导致的后果是，出租车在市区运营，需要申请城建部门颁发许可证，出了市区运营，则需要再申请交通部门颁发许可证。如果不办许可证，就出不了城，而多办一个许可证，就要多交一份钱，所以很多出租车司机为了少交钱，只在城里开，乘客要坐出租车出城很困难。

本案中，由于交通和城建两个部门在职能上存在交叉，造成两个机关都要发证，从而导致乱许可。这就造成一件事大家都有权管，结果是有利的大家都争，无利的大家都不管。具体到行政许可问题上，就是都争发证权，无人去监督被许可人是否违法。这种由于部门职能交叉，导致多头管理、重复许可的现象时有发生。因此，设定行政许可，应当对实施机关做出明确规定，以防止多头管理、重复许可。

第十九条　设定行政许可应当听取意见、说明理由

起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

■解读与应用

●［设定行政许可的听取意见制度］

在我国，法律是人民意志的体现，因此，必须设置有利于充分反映民意的立法程序，这是社会主义民主政治的要求。有关行政许可事项的立法，与人民群众利益息息相关，直接影响公民、法人或者其他组织的权利义务关系，对实施行政许可涉及的各方，必须通过适当的程序使其有机会反映利益诉求并达成共识;有的行政许可事项，涉及专业性很强的问题，起草机关不十分了解各方面的情况。为了保证行政许可立法的质量，需要听取各方面意见，尤其是专家和基层群众的意见。法律、法规、规章草案拟设定行政许可的，起草单位应当听取意见。但是，听取意见的具体形式可以是多样的，既可以采取本法列明的论证会、听证会形式，也可以采取其他形式，如将法律、法规、规章草案发送有关机关、组织和专家征求意见;对重要的行政许可事项，还可以将法律、法规、规章草案予以公布，广泛听取各方面意见。

●［设定行政许可的说明理由制度］

行政许可立法中的说明理由制度，是行政许可立法过程中，由起草单位向制定机关说明设定行政许可的必要性、可行性及其他有关情况的制度。起草机关的说明主要解决两个方面的问题:一是设定行政许可是否具备必要性。即对社会生活中存在的问题，现有的市场机制、中介机构的力量已经无法解决，必须需要政府予以干预，并且其他行政管理手段已经用尽仍不能解决问题。二是设定行政许可制度的是否具备效益性。为解决问题而设定的行政许可制度，对社会总体而言，应当收益大、成本低。如果设定某项行政许可所要解决的问题取得的社会总体收益小于实施行政许可后造成的社会总体成本，那么，设定行政许可制度必然妨碍社会进步，影响生产力发展，是不应当设定的。

■关联参见

《立法法》第34、58条(P488、490);《行政法规制定程序条例》第19-25条;《规章制定程序条例》第14-17条。

第二十条　行政许可评价制度

行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

■解读与应用

●［行政许可评价的审查要点］

对已经设定的行政许可进行评价，其审查要点是:(1)必要性。对过去有必要设定行政许可的事项，现在是否仍有存在的合理性。(2)有效性。实施的行政许可手段是否达到了预期的管理目标，有关行政许可的制度设计是否需要重新设计。(3)效益性。实施行政许可取得的社会效益是否高于社会的守法成本。(4)公平性。实施行政许可的收益和成本负担，对不同的社会主体是否公平。(5)优先性。即便符合前述四项指标，由于行政管理资源的有限性，在不能同时执行多种相互冲突的行政许可制度时，也应当考虑保护对社会总体效益更大的行政许可。

●［行政许可评价的实施机制］

在行政许可评价制度的实施方面，本条规定了三种机制:(1)行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。(2)行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告给该行政许可的设定机关。(3)公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。这样规定，可以拓宽发现问题、收集信息的渠道，便于对实践证明已经不宜继续保留的行政许可事项及时作出调整。

［以案说法6］按照我国原来实行的《道路交通管理条例》的规定，自行车作为非机动车辆也应当领取号牌、行驶证才能上路行使。新的《道路交通安全法》规定，依法应当登记的非机动车，经公安机关交通部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。四川省政府认为自行车牌证许可已无存在必要，即取消了该项制度。

这里就涉及一个关于行政许可评价制度的问题。四川省政府根据《道路交通安全法》，认为当初实行自行车牌证制度，是为了防止自行车丢失、被盗，保护人民财产安全，后由于该制度现已不能起到防止自行车丢失的作用，所以做出取消自行车牌证制度的决定。

第二十一条　停止实施行政许可

省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。

■解读与应用

●［停止实施行政许可的条件］

只有省、自治区、直辖市人民政府可以提出在本行政区域内停止实施行政法规设定的行政许可的建议，并且有严格的限制性条件:一是有关行政许可事项，可以通过行政许可以外的其他方式解决实际问题，在该行政区域内不再具备实施的必要性。地方人民政府必须结合地方经济和社会发展状况，向国务院说明有关行政许可事项确无继续实施的必要。二是有关行政许可事项，限于行政法规设定的经济事务的行政许可。“有关经济事务的行政许可”主要指企业、其他组织从事生产经营活动、提供服务以及相关活动的行政许可。至于某一行政许可事项是有关经济事务的行政许可还是与经济事务无关的行政许可，其认定需要结合行政许可事项具体性质、功能决定，有争议的，宜报国务院。三是必须报国务院批准。这主要是为了规范政府行为，防止各地为招商引资，不适当地降低市场准入条件，而放弃市场监管职责。