第三章　行政许可的实施机关

第二十二条　行政许可实施主体的一般规定

行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

■解读与应用

●［行政许可的实施主体］

行政许可的实施主体是行政机关。在我国，作为行政许可的实施主体的行政机关主要包括三个层次的行政机关:一是，国务院及各部委，其实施一些直接关系国家重大利益、不宜下放的行政许可;二是，省级政府及主管部门，其实施一些事关重大、但又不宜全部由中央层次行政机关实施的行政许可;三是，县级以上政府及主管部门，其实施那些数量多、范围广、与普通百姓生活直接密切相关的行政许可。

●［行政机关取得行政许可权的条件］

行政许可的实施主体必须具有行政许可权。行政许可作为行政管理手段之一，虽然在行政机关中普遍存在，但也并非所有的行政机关都当然地享有行政许可权。行政机关取得行政许可权，应当具备下列条件:(1)依法享有外部行政管理职能，可能与公民、法人或者其他组织发生行政法律关系。(2)依法得到法定明确授权，在某一领域实施行政许可。(3)法定授权应当与外部管理职能及范围相一致，包括实施许可的行政机关应当与其管理权限相一致，实施许可的范围和对象应当与其管理的对象和范围相一致以及许可的种类和适用条件应当与外部管理职能的特性相一致。

［以案说法7］某市政府为了加强对馒头行业的市场管理，成立了6个馒头管理办公室(市政府1个，各区政府5 个)。对馒头加工经营一律采取许可审批制度。这个审批制度规定每个许可证要交纳1100元的办证费。并且还规定:不办许可证擅自加工经营的单位和个人，可罚款3000元至2万元;办了证的经营户每天必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于60袋面粉(面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成5角)。个体户吕某想做馒头生意，他本应向该市卫生局申请领取卫生许可证。但由于该市政府设有“馒头办”，该办认为他们也对生产馒头的卫生管理享有许可权。

本案中，显然该市“馒头办”的设立是非法的，对馒头的生产卫生进行监督检查的唯一机关应是该市卫生局，只有市卫生局有权依据法定程序对个体户实施卫生许可，对其进行卫生监督，对违法行为予以处罚，市政府无权设立“馒头办”实施卫生许可。

●［行政许可职权法定原则］

行政许可的实施主体实施行政许可必须在法定职权范围内。职权法定是依法行政的基本原则和基本要求之一。其基本含义是，行政机关的行政职权必须来源于法的明确规定，行政机关行使行政权必须在其法定的职权范围内，超越其法定职权范围行使行政权是无效的。行政许可作为行政权的重要组成部分，其行使当然应当遵循职权法定原则，即行政机关实施行政许可必须在法定职权范围内，否则将导致行政许可行为无效。

［以案说法8］2003年年底，四川某县出现了一起试图强制拍卖已合法取得行政许可的某私营民用爆破器材经营权的案例。刘某接受一家经营民用爆破器材破产企业的经销物资后，在政府未投入任何资金的情况下，于2002年初与另外两人共同出资30万元在当地工商机关注册登记了民爆经营企业，并报经省国防科工办审批取得《四川省民用爆破器材经营企业资格证书》，成为该县国家定点的民爆器材经营企业。经过艰苦努力，企业在当地站稳了脚跟，并不断发展壮大，取得了一定的经济效益。这引起原企业破产后部分下岗职工的不满，上访要求收回企业的民用爆器材经营权。由于对行政许可存在错误的认识，有关部门认为全县的“民用爆破器材经营权”属于国有资产，由该县经贸部门以210万元拍卖给没有取得民爆器材经营资质条件的王某。刘某对此不服提起行政复议。

本案对实施行政许可主体权限的认识错误。行政许可法规定，行政许可主体有依法撤销、撤回、吊销被许可人违法从事行政许可行为的权力，如交警部门有权吊销多次严重违章驾驶员的驾驶执照，卫生部门撤销有违法从事行医的被许可人的行医许可证等，但都有前提和程序限制，而不是可以任意为之的。上述案例中，该县经贸部门没有深刻理解什么情况下有权撤销或撤回行政许可，什么机关有权撤销或撤回行政许可，才导致事实上越权撤销刘某企业合法取得的行政许可。

■关联参见

《对〈关于行政许可实施主体清理有关问题的请示〉的复函》二;《国家环境保护总局关于地方初审(预审)国家环境保护总局行政许可事项有关问题的复函》。

第二十三条　法律、法规授权组织实施行政许可

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

■解读与应用

●［具有管理公共事务职能的组织］

“具有管理公共事务职能的组织”通常是指该组织承担着管理事务的责任，比如，医院、学校、图书馆以及一些公用事业机构等。只承担管理本组织自身事务责任的，不能算作具有管理公共事务职能的组织。

●［被授权组织实施行政许可的要求］

1.被授权的组织在授权范围内，以自己的名义实施行政许可。(1)授权的主体和方式的特定性。从授权的主体上来说，可以将行政许可的实施权授予其他组织的有全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会以及较大的市的地方人大及其常委会。从授权的方式上来看，授权必须以法律、法规的方式进行，这里的法规包括行政法规和地方性法规。(2)被授权实施行政许可的主体应当是具有管理公共事务职能的组织。第一，该组织必须是依法成立的;第二，被授权实施的行政许可事项应当与该组织管理公共事务的职能相关联;第三，该组织应当具有熟悉与被授权实施的行政许可有关的法律、法规和专业的正式工作人员;第四，组织应当具备实施被授权实施的行政许可所必需的技术、装备条件等;第五，能对实施被授权实施的行政许可引起的法律后果独立地承担责任，这包括对外能对自己的各项行为负责，对内能有效地管理从事行政许可的工作人员，并接受上级机关的监督。(3)被授权的组织在授权范围内以自己的名义实施行政许可，这意味着被授权的组织取得了行政主体资格，即取得了行政许可实施机关的地位，其将以自己的名义独立地行使和承担实施行政许可的职权和责任。当行政许可申请人就行政许可的实施等提起行政诉讼或者行政复议时，该被授权的组织将是当然的被告。

2.被授权的组织适用行政许可法中有关行政机关的规定。被授权实施行政许可的组织既然取得了独立的行政主体资格，其就取得了相当于享有行政许可权的行政机关的地位，当然就应当适用行政许可法中有关行政机关的规定。比如，《行政许可法》第27条规定，行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求;行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物或者谋取其他利益。这些对实施行政许可的行政机关及其工作人员的规定同样适用于被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织。

［以案说法9］2004年5月初，重庆市某区两个移民开发区党工委、管委会办公室先后下发《关于将“雄鹰”矿泉水作为指定饮用水的通知》，要求辖区乡、镇、街道必须统一饮用“雄鹰”矿泉水，同时还成立了督查机构进行检查落实。不久，该地教委要求辖区内的中、小学校统一饮用“雄鹰”矿泉水。与此同时，当地党工委、管委会办公室也先后发出《关于支持“雄鹰”矿泉水销售的通知》和《关于加大力度支持“雄鹰”矿泉水销售工作的通知》，对辖区内各单位统一饮用“雄鹰”矿泉水作出了同样硬性的规定。

该开发区管委会在法律、法规的授权下，尽管享有一些行政许可的权限，但对于其所辖乡镇、街道采用红头文件的形式，强制许可饮用何种矿水的行为，显然超越了法律、法规的授权范围，属违法行政许可行为。

■关联参见

《证券法》;《保险法》;《银行业监督管理法》;《对〈关于行政许可实施主体清理有关问题的请示〉的复函》四。

第二十四条　委托实施行政许可的主体

行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

■解读与应用

●［委托实施行政许可的特点］

(1)受委托实施行政许可的主体只限于行政机关，其他组织和个人不能接受行政机关的委托实施行政许可。

(2)受委托行政机关实施行政许可的权力来源于委托行政机关的委托行为。

(3)受委托实施行政许可的行政机关并未因委托行政机关的委托而获得法定的行政许可实施权。

(4)受委托实施行政许可的行政机关在具体实施受委托的行政许可时，并不具有行政主体资格，其实施受委托行政许可的行为的法律后果由委托行政机关承担。目前，在我国，森林采伐许可和烟草专卖零售许可等可以由受委托的行政机关实施，其法律依据源于《森林法》和《烟草专卖法》。

●［委托实施行政许可的规则］

(1)委托主体即委托实施行政许可的行政机关，委托其他行政机关实施行政许可应当遵循职权法定的原则，在其法定权限范围内依法委托，其既不能将其无权行使的行政许可实施权委托给其他行政机关，也不能超越其享有的行政许可实施权范围委托其他行政机关实施行政许可。

(2)委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章，非依法律、法规、规章的规定，行政机关无权委托其他行政机关实施行政许可。

(3)委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对实施该行政许可行为的后果承担法律责任。

(4)受委托实施行政许可的行政机关不得将行政许可实施权再转委托给其他组织或者个人。

(5)委托行政机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。公告应当包括下列内容:一是，委托行政机关的名称、地址、联系方式;二是，受委托实施行政许可的行政机关的名称、地址、联系方式;三是，委托实施的行政许可的具体事项。

第二十五条　相对集中行政许可权

经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

■解读与应用

●［相对集中行政许可权］

“一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，指由省、自治区、直辖市人民政府确定的一个行政机关集中行使有关行政机关的行政许可权，实际上是行政许可实施权的集中。这与行政处罚法规定的相对集中行政处罚权制度的设计初衷、目标和政策考虑基本相同，都是相对集中行政执法权的重要组成部分，是深化行政管理体制改革的重要途径，其最终目的是建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。

行政许可法确立相对集中行政许可权制度的基础在于:一是，实行相对集中行政处罚权制度所积累的经验，为相对集中行政许可权提供了成功范本和实践基础;二是，行政许可实践中存在的一些突出问题对行政许可权的相对集中提出了迫切需要。针对这些问题，借鉴行政处罚法的做法，行政许可法确立了相对集中行政许可权的原则。

■关联参见

《国务院关于贯彻实施〈行政许可法〉的通知》四。

第二十六条　一个窗口对外、统一办理或者联合办理、集中办理

行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

■解读与应用

本条规定主要涉及两个方面:

(1)行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。这是对行政许可实施机关明确提出的义务性要求。这种做法在实践中通常被形象地称为“一个窗口对外”，按照这种做法，申请人在申请行政许可时，一般只需与行政机关确定的一个统一的机构接触，由这个统一的机构受理申请，并由该机构向申请人送达行政许可决定，这样就避免了申请人为办理一项行政许可而跑多个内设机构的辛劳，降低了申请人的成本。

(2)为解决办理需由两个以上部门分别实施行政许可的事项中所面临的程序复杂、时限过长的问题，本条提供了三种可供选择的方案:一是本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理;二是本级人民政府可以组织有关部门联合办理;三是本级人民政府可以组织有关部门集中办理。这一规定是引导性的，各有关地方人民政府可以根据自己本地的实际情况决定采用何种方式。这三种方案设计的共同之处在于，改变了多部门互不关联、按先后顺序进行串联式审批的方法。

■关联参见

《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》二;《卫生行政许可管理办法》第6条;《司法行政机关行政许可实施与监督工作规则(试行)》第4条;《民政部门实施行政许可办法》第8条。

第二十七条　行政机关及其工作人员的纪律约束

行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。

第二十八条　授权专业组织实施行政许可的指导性规定

对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

■解读与应用

●［授权专业组织实施行政许可的范围］

本条对可以授权给其他组织实施的行政许可的范围提供了一定的指导，即专业性比较强、技术性要求较高的行政许可事项，可以逐步授权给专业技术组织实施，具体说，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。既然专业技术组织经授权实施有关特定设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫等行政许可事项，那么，其自然应当对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。逐步由专业技术组织实施有关专业性、技术性较强的行政许可，这是行政管理发展专业化、技术化、社会化的要求，也是政府转变职能、改革行政管理体制的需要。

对某一事项需要通过检验、检测、检疫的方式决定是否予以行政许可的，只能由法律、行政法规规定的主体实施行政许可;法律、行政法规未规定由事业单位实施检验、检测、检疫的，只能由行政机关实施。

■关联参见

《特种设备安全监察条例》第6、42-50、81-85条。