行政法解读与应用

中华人民共和国行政许可法

(2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过　2003年8月27日中华人民共和国主席令第7号公布　自2004年7月1日起施行)

第一章　总　则

第一条　立法目的[1]

为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。

■解读与应用

●［行政许可的原则］

第一，合法与合理的原则。行政许可是一项重要的行政权力。设定和实施行政许可，应当依据法定的权限、条件和程序。即使有权设定行政许可，也要坚持合理的原则，遵循经济和社会发展规律，体现政企分开、政事分开，充分发挥市场机制在资源配置和结构调整中的基础性作用，有利于发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性，有利于维护公共利益和社会秩序，有利于促进经济、社会和生态环境协调发展。

第二，效能与便民的原则。设定和实施行政许可，应当有利于政府实施有效管理，合理划分和调整部门之间的职能，简化程序、减少环节、提高效率、强化服务、方便基层、方便群众。

第三，监督与责任的原则。按照“谁许可、谁监督”的原则，在赋予行政机关行政许可权时，要按照公开、公平、公正的原则，明确行政许可的条件、程序，并建立便于公民、法人或者其他组织监督的制度。按照“谁许可、谁负责”的原则，在赋予行政机关行政许可权的同时，也要规定其相应的责任;行政机关实施行政许可，应当依法对被许可人实施有效监督，并承担相应责任。

第二条　行政许可的含义

本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

■解读与应用

●［如何区分一项行政行为是不是行政许可］

第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政许可是以公民、法人或者其他组织的申请为起始。同时，行政许可是一种管理性行为和外部行政行为。不具有管理性行为特征的行为，即使冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。行政机关对其内部事务的审批(如对公务员出差、请假、职务任免等的审批)，或者按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批(如对下级行政机关请示、公文等的审批)都不是本法所称的行政许可。如，外交部门对地方政府外事办公室、有外事审批权的国务院部门颁发因公护照权、护照签证自办权等的审批，不是外部行政管理行为，不是行政许可;而公安机关对公民申请因私出国护照的审批，是外部行政管理行为，是行政许可。

第二，在行为的性质上，行政许可是行政机关对公民、法人或者其他组织的申请经审查后决定其可以从事有关活动的行为。行政许可是准予从事特定活动的行为，除了国家作为所有权人实施的许可外，行政许可本质主要表现为对相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件的审查核实，符合法定资格或者条件的，就准予从事某种特定活动。因此，行政机关采用检验、检测等手段对市场产品的日常监管不是行政许可。此外，行政机关对民事权利、民事关系的确认，也不是行政许可。例如，植物新品种权的授予，组织机构代码、商品条码的注册，产权登记，机动车登记，婚姻登记，户籍登记，抵押登记等，不是行政许可;而城市规划管理中选址意见书的批准，土地管理中对国有土地使用权出让的批准，是行政许可。

第三，在行为的功能上，行政许可是对特定活动的事前控制。行政许可作为一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等，都有重要作用。

●［如何区分行政许可与行政审批］

行政许可与行政审批概念混同的现象普遍，例如我国的《海洋环境保护法》第9条、第10条规定:围海工程，应提出工程的环境影响报告书，报省、自治区、直辖市环境保护部门审批，大型围海工程并须报国务院环境保护部门审批。上述规定中的审批实际就是许可。两者的区别:(1)范围上，行政审批比行政许可要广泛。行政审批的内容包括所有的内外部行政管理事务。就省一级政府而言，其所属各厅、局有关国有资产管理和投资、工程建设、项目开发、大额资金投放和使用、机构的设置与撤销、职权的下放与上收等，均须经行政审批。另外，在某一厅、局内部，负责人的意见签署、公章的加盖也包含在广义的行政审批当中，而行政许可则主要限于外部行政行为;(2)行为性质上，行政审批既能排除不作为义务，也可免除作为义务，如批准减免税费。行政许可则主要是排除不作为义务，是行政机关依照法定职权，对社会进行管理过程中，依行政相对人的申请作出的具体行政行为，它不包括行政机关对所属的企业、事业单位，或者说作为出资人对所属的企业、事业单位日常管理所作的审批决定;(3)程序上，行政许可意味着行政申请的最终结果，而一个行政许可的取得，有时须先经过若干部门的若干道行政审批手续、程序。行政审批意味着行政职权的行使，立足于行政机关方面，行政许可则更多地体现出从相对方的角度去说明这类行政行为。

●［如何区分行政确认与行政许可］

行政确认指行政机关依法对行政相对方的法律地位和权利义务进行区别，给予确定或否定并予以宣告的具体行政行为，其直接表现形式是宣告某项法律事实或法律关系是否存在。

两者的联系表现在:确认与许可常常是同一行政行为的两个步骤，确认在前，许可在后，确认是许可的前提，许可是确认的后果;有时，确认与许可是一个行为的两个方面，如，发放建筑企业营业执照，既是对该企业具有相应等级建筑资质的确认，又是对申请人可以从事建筑经营活动的许可。

其不同在于:许可的前提是一般禁止(限制)，确认则意味着肯定。应许可的事项非经许可即属违法，应确认的事项非经确认则行为可能导致无效，不一定违法;许可是使相对方获得从事某种行为的权利能力，确认是对相对方法律地位、权利义务关系和法律事实的确定与认可;许可是允许被许可人今后可以从事某种行为，具有后及性;确认是对既有的身份、能力、权利、事实的确定和认可，具有前溯性。在行政诉讼中，行政确认行为通常不因申请行为无效而无效，行政许可行为会因申请行为无效而导致无效或被撤销;许可构成独立的行政行为，确认则不尽然，例如交通事故的鉴定、学历的认定属于独立的行政行为，行政奖励中对有功事实的认定则被吸收到行政奖励行为之中，不具独立性。

●［如何区分行政许可与行政登记］

行政登记指行政机关对行政相对方正在进行某种活动或希望进行某种活动的情况予以书面记载的行为，其种类包括确认式登记、许可式登记、备案式登记等。尽管有时候，登记可以且必然被包括在许可之中，即在具体的法律规定中将登记作为许可的种类之一，但两者最明显区别在于:许可是原则禁止，例外同意;行政登记是原则同意，例外禁止。行政登记有时不意味着主管机关有审批权，只达到让其先知悉有关情况而有所准备的目的即可。

●［判断以下行为是否属于行政许可］

1.商标注册。不是行政许可。但是，对法律、行政法规规定的必须使用注册商标的商品(如烟草制品)的商标注册除外。

2.预算内投资的审批。对由政府直接投资和注入资本金方式投资的审批，不是行政许可。对企业申请以贴息、转贷和补助方式使用政府投资的项目的审批，审批结果不影响投资项目本身能否进行的，不是行政许可。

3.投资项目的审批与核准。对企业投资的重大和限制类投资项目的审批，是行政许可。

4.以工代赈资金的审批。不是行政许可。

5.国有企业生产计划的审批。部分国有企业，如烟草企业年度生产计划需要相关主管部门的审批，属于行业管理(上级主管部门因企业的国有控股性质拥有管理权)，不属于行政许可事项。

6.食盐专营许可证的统一印刷。盐业主管机构根据食盐专营办法发放食盐专营许可证的行为，是行政许可。食盐专营许可证由国家有关部门统一印制提供给盐业主管机构使用的行为，不是行政许可。

7.企业债券发行规模的核定。根据《企业债券管理条例》的规定，国家发展改革委员会会同国务院有关部门拟订全国企业债券发行年度规模和规模内各项指标的行为，不是行政许可。

8.税收减免审批或者行政收费的减免审批。政府为了鼓励或者引导某一行业或者事业的发展，常常通过审批，对特定行业或者事业的发展直接或者间接提供一定的物质(包括资金)支持，比如，减免税收或者其他应征费用，这些行为不是行政许可。

9.对事业单位资产处置等事项的审批。财政部门根据《事业单位财务规则》对事业单位资产处置等事项的审批，不是行政许可。

10.对已列入国家预算安排的项目资金的审批(比如，中央基本建设项目财务事项的审批、技改资金和科技三项费用的审批等)。不是行政许可。

11.职业培训持证上岗。根据劳动法的规定，用人单位对职工的培训、考核、发证，不是行政许可。通过劳动部门职业培训获得的资格，应当区分两种情况:一是，获得资格只是对从业人员专业水平的一种客观评定，从业人员以此可以获得更好的竞争地位，对其是否可以从事特定活动没有影响，这种资格的授予不是行政许可;二是，获得资格不只是对从业人员专业水平的一种客观评定，未获得此种资 格，从业人员就不能从事特定活动，这种资格的授予是行政许可。

12.文物出国展览、工程项目的设计审查。科技保密审批(主要指重要的科技成果出国)、文物出国展览、各种工程或项目的设计审查(如煤矿建设工程安全设施设计审查)、代理记账批准、中外合作经营企业外国投资者提前收回投资审批，是行政许可。但要指出的是，《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2004〕16号)已将“施工图设计文件审查”作为“国务院决定改变管理方式、不再作为行政审批、实行自律管理的行政审批项目”。

13.国有土地使用权登记、农村宅基证颁发。是产权登记，不是行政许可。

14.财政部门(国资委)对国有资产新购、转让、划拨、核销的审批。根据行政许可法的规定，行政许可是行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。财政部门(国资委)对国有资产处置的批准，属于政府履行出资人职能的行为，不是行政许可。

15.工程验收。建设工程在开工前要经过规划、施工、消防等部门的许可。工程完成后，要经过相关部门验收合格后方可投入使用。工程验收是独立于规划、施工等的一项许可，相对于工程是否可以投入使用，它仍然是事前的控制手段，即工程未经验收，不能使用。

16.业务主管单位对社会团体申请成立的审查。《社会团体登记管理条例》规定的业务主管单位对申请成立社会团体的审查行为不属于行政许可法规定的行政许可。

17.商品和服务的政府指导价、政府定价，行政事业性收费的立项与标准的制定以及地方定价目录的审定。根据国务院法制办公室秘书行政司于2004年2月24日对国家发展改革委办公厅《关于请明确价格监管工作中行政许可事项的函》(发改办价格〔2004〕125号)的答复，关于商品和服务的政府指导价、政府定价，行政事业性收费的立项与标准的制定以及地方定价目录的审定均不属于行政许可。

18.认证。如无公害食品标志认证，绿色食品标志认证，不是行政许可。这类非强制性认证不是行政机关的管理行为，认证合格只是表明认证产品符合规定的质量标准。

19.基建项目审批。属于内部管理行为，不是行政许可。

20.行政机关采用检验、检测等手段对市场产品的日常监管。属于监督行为，不是行政许可。

21.对组织机构代码、商品条码的赋予、注册。不属于对特定活动的准予，不是行政许可。

22.登记。根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，国家对机动车实行登记制度。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》将机动车登记分为注册登记、变更登记、转移登记、抵押登记和注销登记，其中注册登记是行政许可。按照《中华人民共和国海商法》的规定，船舶登记包括国籍登记、所有权登记、抵押权登记，其中国籍登记是行政许可，而其他登记，如房屋产权登记、土地登记、抵押登记、婚姻登记，都是对民事权利的确认，不是行政许可。

23.行业组织设置的“资格准入 ”。无法律、行政法规的明确授权，行业组织不得剥夺由行政机关赋予公民、法人或者其他组织的资格、资质，所以行业组织在没有法律依据的前提下，以任何名义设置的“许可”，都不是行政许可。

24.指定相对人实施特定活动。如指定发票印制企业和医保定点医疗机构的审批。行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求;除依法属于有数量限制的行政许可外，不得对申请人、被许可人的数量加以限制。行政机关指定相对人实施特定活动的行为，如果不需要申请人申请，是行政机关依职权可以主动作出的，原则上不属于行政许可，但需要予以规范。

25.发放“进出口农药登记证明 ”。进口单位拟进口的农药只要依照我国《农药管理条例》进行了农药登记，农业部就对其发放“进出口农药登记证明”。发放“进出口农药登记证明”是农业部对该农药是否已经依法进行了农药登记的核实、确认，不是行政许可。

如果农业部除了要对该农药是否依法登记进行核实外，还要对其他条件进行审查后才决定是否发放“进出口农药登记证明”，实际上是在农药登记之外设定了进口许可。《农药管理条例》第30条第3款规定，进口农药的，货主或者其代理人只要向海关出示其取得的中国农药登记证或者农药临时登记证即可。因此，根据行政许可法第16条的规定，发放“进出口农药登记证明”属于在《农药管理条例》规定的农药登记之外增设的行政许可事项，对此，应当依法进行清理，但国务院决定予以保留的除外。

对出口单位出口农药发放“进出口农药登记证明”，没有法律、行政法规依据。根据行政许可法的规定，部门规章不得设定行政许可。因此，对这一许可项目应当依法进行清理，但国务院决定予以保留的除外。

26.农药登记初审。《农药管理条例》第8条规定，省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门所属的农药检定机构协助做好本行政区域内的农药具体登记工作。《农药管理条例实施办法》第7条规定，省级人民政府农业主管部门所属的农药检定机构负责农药登记的初审。按照这一规定，如果未经省级人民政府农业主管部门所属的农药检定机构的“初审”，申请人就无法获得农药登记。这种“初审”已构成了一项行政许可。

27.企业年检。企业年度检验应当是对企业实施监管的一种手段，不是行政许可。《行政许可法》第62条第2款规定:“行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。”根据这一规定，行政机关只能对重要设备、设施进行定期检验，不能利用年检确认企业继续经营的资格，变成二次许可。因此，企业年检应当按照行政许可法的规定予以规范。

第三条　适用范围

行政许可的设定和实施，适用本法。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。

■解读与应用

●［不适用行政许可法的情形］

本条第2款从反面规定不适用本法的情形。主要内容是:有关行政机关对其他机关(包括党的机关、国家其他机关、人民团体等)，或者对机关管理的事业单位(如教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等)的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法，应当按照国家有关规定办理。

第四条　合法原则

设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

■解读与应用

●［设定行政许可的原则］

设定行政许可，应当依照法定权限、范围、条件和程序。(1)应当严格按照行政许可法规定的权限范围设定行政许可。(2)应当严格按照行政许可法规定的设定行政许可的范围设立行政许可。(3)应当按照行政许可法确定的条件设定行政许可。(4)应当按照行政许可法和其他有关法律、行政法规的程序设定行政许可。

●［实施行政许可的原则］

实施行政许可，应当按照法定权限、范围、条件和程序的基本含义是:(1)实施行政许可的主体及权限应当合法。(2)实施行政许可应当依照行政许可法和其他有关法律、法规和规章规定的条件。(3)实施行政许可应当严格依照行政许可法和其他法律、法规、规章规定的程序。

行政许可法规定的行政许可法定原则，对确保行政许可合法、高效，实现行政许可的立法目的，具有重要意义。严格贯彻这一原则，是设定和实施行政许可面临的巨大挑战。在实践中，有许多工作要做，包括观念的转变、政策水平的提高以及管理体制、机制、制度的变革与创新。

［以案说法1］某县人民政府下文规定，在该县开设水泥预制厂的个体户，必须具有该县户籍，或在该县城关镇购房达100平方米以上。

这就是一种典型的资格、资质的行政许可，该县人民政府人为地在企业登记之前设置了一道前置性行政许可。依据设定行政许可的基本含义，该县的做法显然是违法的。该县人民政府既无开办企业许可的设定权限，也无权规定行政许可的资格、资质条件，特别是许可的前置性条件，这在《行政许可法》第4条中已经明确作出规定。

第五条　公开、公平、公正原则

设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。

有关行政许可的规定应当公布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

■解读与应用

●［公开原则］

设定行政许可遵循公开原则的基本要求:(1)设定行政许可的过程应当是开放的，从设定行政许可的必要性、可行性，到行政许可可能产生效果的评估，都要广泛听取意见，允许并鼓励公众评论，真正做到广集民意。(2)凡是行政许可的规定都必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。

实施行政许可遵循公开原则的基本要求:(1)行政许可实施的主体要公开，谁有权实施哪些行政许可，应当让公众周知。(2)行政许可实施的条件应该是规范的、明确的、公开的，不允许在行政许可的实施条件上搞“模糊战术”。(3)行政许可实施的程序，包括申请、受理、审查、听证、决定、检查等程序都应当是具体、明确和公开的。(4)行政许可的实施期限是公开的。(5)行政机关作出的准予行政许可的决定，应当予以公开，公众有权查阅(涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况除外)。

●［公平、公正原则］

公平、公正的本意是公平正直、没有偏私。行政法律制度上的公正、公平原则是合法原则的必要补充，其要求行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。设定和实施行政许可遵循公平、公正原则，要求平等地对待所有个人和组织，禁止身份上的不平等。在设定行政许可时，对个人和组织不能因为地位(规模)、经济条件、地区的不同而规定不同的条件;在实施行政许可时，不能对符合法定条件或者标准的个人和组织实行歧视待遇，尤其是根据招标投标、拍卖或者统一考试决定的行政许可，更是如此。无论是在招标投标的机会面前，还是在统一考试成绩面前，都要真正做到人人平等，不得予以歧视。

●［行政机关或者其工作人员泄露商业秘密的责任］

商业秘密的保护主要是防止当事人的商业秘密被其他民事主体非法获得、使用和泄露。此外，在行政管理活动中，行政机关往往可能获得作为行政相对人的法人或者其他组织的商业秘密。因此，保护商业秘密的一个重要方面就是要求行政机关对其获得的行政相对人的商业秘密予以保密，防止其他行政相对人获得。因此，我国许多涉及行政管理的法律中都明确规定有关行政机关保守当事人的商业秘密的义务。根据国家赔偿法第4条第(四)项的规定，行政机关非法泄露相对人的商业秘密，给其造成损失的，受害人依法有权请求国家赔偿(行政赔偿)。根据国家赔偿法第28条第(七)项的规定，赔偿的标准按照受害人的直接损失计算。

■关联参见

《国家赔偿法》第4、36条(P369、432)

第六条　便民原则

实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

第七条　陈述权、申辩权和救济权

公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

■解读与应用

●［陈述权、申辩权、救济权］

陈述权是有条有理地说出自己观点的权利，申辩权是申述理由、加以辩解的权利。陈述权、申辩权都是一种说话的权利，属于言论和表达自由范畴，其本质是一项宪法性权利。救济权是公民、法人和其他组织不服行政许可，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼的权利;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

●［保障当事人权利对行政机关的要求］

根据本条的规定，行政机关实施行政许可，应当做到:(1)在实施行政许可的各个环节，应当保护公民、法人和其他组织的陈述权、申辩权。(2)对依法需要听证的事项，必须依法告知申请人、利害关系人享有听证的权利并依法举行听证。听证必须允许申请人、利害关系人申辩和质证。(3)公民、法人和其他组织对行政许可不服申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关应当积极参加行政复议或者行政诉讼;因违法实施行政许可造成公民、法人和其他组织损害的，应当依法承担赔偿责任。

●［当事人行使陈述权和申辩权的方式］

在行政许可实施中，当事人行使陈述权和申辩权主要有两种方式:一是通过听证行使。在行政许可的申请过程中，根据启动听证的原因，听证可以分为两种:一种是行政机关主动听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。另一种是被动听证。行政许可直接涉及申请人与第三人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。二是直接向办理行政许可申请或者实施行政处罚的人员进行陈述、解释和辩解，双方面对面地进行，不需要通过正式的形式。这种形式灵活、便捷，有利于当事人和行政执法人员及时进行沟通、交换意见。

●［当事人的救济途径］

救济权体现在:公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。如行政诉讼法第11条第1款第(四)项规定，相对人“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”，可以提起行政诉讼。司法实践中，法院往往对“颁发许可证和执照”作了很宽泛的解释，包括各种批准行为和颁发各种证照的行为。只要相对人对行政机关带有准许性质的行为不服，提起行政诉讼，法院一般都予以受理，而不受行政机关的行为是否确属“颁发许可证或者执照”的限制。相对人因许可行为提起诉讼应符合下列三个条件:第一，相对人已向行政主体提出了颁发许可证或执照的申请;第二，相对人认为自己符合取得许可证或者执照的法定条件;第三，行政主体拒绝颁发或者说不予答复。拒绝颁发是指行政主体明确表示不给相对人颁发;不予答复是指行政主体超过法定期限或者在无法定期限情况下超出合理期限仍不对相对人作出颁发或拒绝颁发证照的意思表示。

■关联参见

《行政复议法》(P182);《行政诉讼法》(P283);《国家赔偿法》第一、二章(P358、362)。

第八条　信赖保护原则

公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

■解读与应用

●［信赖保护原则的含义］

行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。本条的规定，标志着信赖保护原则在我国法律中得到了确认，具有十分重要的意义。

信赖保护原则的基本内涵是:(1)公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定的外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。否则，行政机关撤销、变更已生效的行政许可行为就是违法。(2)行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。这种客观原因主要有两种情形:一是，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，使行政许可事项不再被允许。二是，行政许可所依据的客观情况发生重大变化。(3)行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。这种补偿是对损益的弥补，不是惩罚性的。

［以案说法2］2009年7月，某药品生产企业依法取得了某新药品的批准文号，于是购进了相关设备和原材料，准备批量生产该药品。2009年10月，药监局相关负责人员在参加国外一个研讨会的时候，偶然发现一篇于2009年9月刊登的关于该药品含有危害人体健康成分的报道。药监局经过研究，认为如果继续允许该企业生产此种药品，势必危害广大患者的身体健康，影响到公共利益和安全。而如果剥夺该企业此种药品的生产资格，又将给药品生产企业造成重大的经济损失。那么，如何在药品生产企业的经济利益与消费者身体健康的公共利益之间平衡?药监局应当如何处理本案?

行政许可作为一种具体行政行为，赋予了相对人从事某项特定活动的权利，一经作出即具有确定力，只有在法定条件下才可以出于公共利益的考虑依法对相对人加以克减和限制，因此行政许可的变更与撤回必须坚持法定与合理原则，即法律保留和法律优先，同时还应符合比例原则，具有必要性与合理性。本案中，如果继续允许该种药品的生产，势必给广大患者的身体健康造成伤害。这即属于本条规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”的情形。但是，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。所以，本案中，药监局应当撤回该药品生产许可，但是应当对因此给药品生产企业造成的损失给予适当补偿。

第九条　行政许可的转让

依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

■解读与应用

●［行政许可的分类］

行政许可能否转让，涉及对不同行政许可性质和功能的分析和判断。从行政许可的性质、功能看，行政许可可以分为五类:(1)普通许可。这种行政许可准予符合法定条件的相对人行使某种权利。其性质是确定特定相对人行使现有权利的条件，主要功能是控制危险，如爆炸品生产运输许可。(2)特许。这种行政许可是行政机关依法向相对人转让某种特定权力或者配置有限资源。其性质是授予权利，主要功能是配置有限资源。如排污许可。(3)认可。这种行政许可是对相对人是否具备某种资格资质的认定。其性质是确认具备某种能力，主要功能是提高从业水平、技能，降低行业风险。如律师资格。(4)核准。其性质是确定达到特定的经济技术规范、标准，主要功能是控制该事项或者活动的危险。如消防验收、生猪屠宰检疫等。(5)登记。这种行政许可是对特定法律关系的确认。其性质是确认特定的民事主体资格、身份，主要功能是证明及社会公示。如企业登记、事业单位登记等。

●［许可转让的制定标准］

转让一般包括继承和买卖，其基本要求是事项和主体能够在实质上相分离。行政许可可以分五类:特许、认可、核准、登记。上述五种行政许可，除了特许外，其余四种行政许可的性质都是准予特定的人从事符合法定条件的活动，主体和对象不可分离，是不能继承、买卖的。特许是一种权利许可，同其他许多权利一样，它具有可转让的特性。因此，本条规定，除法律、法规依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。至于哪些行政许可可以转让，依照什么条件和程序转让，由单行法律、法规规定。如果单行法律、法规没有规定允许转让，被许可人擅自转让行政许可的，被许可人应受行政处罚，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

●［不得转让行政许可的例外情况］

(1)以出让方式取得的土地使用许可。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。合法权益受国家法律保护。

(2)矿产资源的采矿许可。矿产资源法规定，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让给他人。

(3)其他有偿取得的行政许可。如海域使用管理法规定，海域使用权可以依法转让，海域使用权转让的具体办法，由国务院规定，海域使用权可以依法继承。上述许可的一个共同特点是被许可人通过支付一定的价款有偿取得许可，允许这种许可依法转让，有利于优化自然资源和公共资源的配置。

■关联参见

《探矿权采矿权转让管理办法》;《安全生产许可证条例》第13、21条;《煤炭生产许可证管理办法》第16条;《危险废物经营许可证管理办法》第15条;《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19-27条;《国务院法制办公室对〈关于请对旅游行业管理中有关法律问题作出解释的函〉的复函》。

第十条　行政许可监督

县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

■解读与应用

●［行政许可内部监督］

上级行政机关对下级行政机关、政府对政府部门的领导权，主要表现为一种层级监督权。行政许可作为一项重要的行政权，县级以上人民政府应当加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政许可法对行政许可的设定和规定权，对实施行政许可的各个环节，对行政许可的收费管理等，都作了明确的规定。这些都是县级以上人民政府对行政许可实施监督的依据。同时，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，结合本级地方的实际，把行政许可法的一系列规定具体化。这些制度包括对设定行政许可的监督制度，对规范性文件规定行政许可的监督制度，对行政许可主体的管理制度，行政许可申请的受理、审查制度，行政许可决定制度以及违反行政许可法的责任追究制度等。

●［行政许可外部监督］

实施行政许可的行政机关，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行有效监督，是行政许可权的重要组成部分。从行政许可的功能来看，某一事项需要行政许可，要么是为了控制该事项的危险性，要么是为了进行资源的有效配置。无论是控制危险性，还是配置资源，都意味着被许可人比其他人要多履行一些义务。也就是说申请人申请行政许可，意味着他承诺承担由取得行政许可而产生的义务，需要说明的是，实施行政许可的行政机关不仅要加强对被许可人的监督，也要加强对其他公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动的监督。

［以案说法3］某企业依法向当地县公安局申请了爆炸物品运输行政许可。之后该企业在爆炸物品运输过程中，没有遵循相关法律规定和行业技术规范，导致爆炸物品在运送过程中爆炸，造成4人死亡，十多人受伤，直接经济损失20万余元。事故发生后，当地政府要求迅速查清事故原因，严肃查处相关责任人。结果相关部门相互推诿，交通局认为是公安局没有尽到对该企业运输爆炸物品的许可监管，公安局认为道路运输的事情就应该由交通局来监管。

按照《民用爆炸物品安全管理条例》的规定，企业运输爆炸物品，应当向运达地县级人民政府公安机关提出申请，由公安机关审核后决定许可或不予许可。该企业获得爆炸物品运输许可，就意味着该企业的运输车辆要符合特殊条件，行驶路线要受到限制，运载的爆炸品数量严格受限，企业要履行运输爆炸品的安全责任。但是，企业能否真按照相关法律法规和技术规程来办事，从制度上来说，就需要实施行政许可的行政机关对其进行监督检查。因为只有许可机关才有相关技术和人员条件对被许可人的行为进行监督，因此，行政许可控制危险的职责就相应落在许可机关身上。行政许可法正是基于这样的考虑，确定了“谁许可、谁监督”的原则，设专章规定了行政机关对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行监督的制度。所以，本案中，许可机关是公安局，公安局有责任对该企业运输爆炸物品的行为进行监管。