第七节 慈善信托的监察人

监察人是公益信托、慈善信托的特有制度, 为了保护受托人利益, 《信托法》第64条第1款规定: “公益信托应当设置信托监察人。信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的, 由公益事业管理机构指定。”第65条规定:“信托监察人有权以自己的名义, 为维护受益人的利益, 提起诉讼或者实施其他法律行为。” 《慈善法》第49条也规定: “慈善信托的委托人根据需要, 可以确定信托监察人。信托监察人对受托人的行为进行监督, 依法维护委托人和受益人的权益。信托监察人发现受托人违反信托义务或者难以履行职责的,应当向委托人报告, 并有权以自己的名义向人民法院提起诉讼。”

之所以在公益信托、慈善信托中设置信托监察人这一信托当事人而在私益信托中却没有是因为两种信托的利益结构有根本不同。在私益信托中, 受益人有权了解信托财产的管理运用、处分及收支情况, 并有权要求受托人作出说明; 有权查阅、抄录或者复制与信托财产有关的信托账目以及处理信托事务的其他文件; 有权依法要求受托人调整信托财产的管理方法; 有权依法申请撤销受托人违反信托目的处分信托财产的行为; 有权依法请求受托人管理信托事务不当时恢复信托财产原状和赔偿信托财产损失。所以在私益信托中, 受益人有各种途径来维护自己的信托利益, 无需法律对受益人提供额外的特别保护。但是在慈善信托中情形与此不同, 因为慈善信托的受益人是不特定的社会公众, 让不确定的广大受益人直接行使《信托法》赋予受益人监督信托的权利, 缺乏操作性; 而慈善信托的委托人由于各种原因, 对受托人管理信托事务也可能无法实施有效监督, 如果仅仅依赖委托人的监督来保护所谓慈善信托受益人的利益, 在法律上也是不够的。所以,《信托法》针对公益信托的特点对公益信托中的受益人提供了额外的特殊保护——设置信托监察人。

值得注意的是, 《慈善法》与《信托法》虽然在信托监察人职责上的规定大致相同, 但是对于是否必须设置信托监察人采取了不同的立法政策, 《信托法》第64条规定公益信托是必须设置信托监察人的, 否则不能成立公益信托。公益信托存续期间, 若发生信托监察人辞职、被解任或因其他原因不能履职时, 也应当由公益事业管理机构选任新的信托监察人。但是《慈善法》改变了这种立场, 该法第49条授权委托人来决定是否设置信托监察人, 即慈善信托的委托人可以根据实际需要决定是否设置信托监察人。在笔者看来,这种立法转变可能会对慈善信托实践带来深远的影响。

至于哪些人可以作为信托监察人,《信托法》 《慈善法》都没有规定, 但从法律地位来看, 因为信托监察人需要代表受益人进行诉讼或者实施其他法律行为, 所以信托监察人必须是具有完全民事行为能力的人, 自然人、法人均可。从我国目前的慈善信托实践来看, 信托监察人多是律师事务所、会计师事务所、慈善组织等, 不过也有委托人为了节约监察费用支出, 不设监察人或者由委托人内部的员工或公司法务人员充当监察人。

信托监察人作为公益事业的利益代表, 有独特的法律地位, 也有广泛的监督职权。

首先, 根据公益信托、慈善信托的性质, 信托监察人有权监督受托人依照信托文件的规定将信托财产运用于具体的公益目的, 一旦受托人违反信托文件的规定, 没有将信托财产运用于公益目的或者运用于公益目的的财产不充分, 信托监察人可以代表受益人, 或直接请求受托人履行职责, 或请求公益事业管理机构责令受托人履行职责, 或向法院提起诉讼, 要求受托人履行职责。

其次, 既然信托监察人是受益人的利益代表, 原则上受益人享有的信托监督权, 监察人都应当享有。包括: 1. 信托管理知情权, 即信托监察人有权了解信托财产的管理运用、处分及收支情况, 并有权要求受托人作出说明;有权查阅、抄录或者复制与慈善信托财产有关的信托账目及处理信托事务的其他文件 ( 《信托法》第20条) ; 2. 信托财产管理方法调整请求权, 因慈善信托设立时未能预见的特别事由, 致使信托财产的管理方法不利于实现信托目的或者不符合受益人的利益, 则监察人有权要求受托人调整该信托财产的管理方法 ( 《信托法》第21条) ; 3. 信托财产处分行为撤销申请权, 即受托人违反信托目的处分信托财产时, 监察人有权申请人民法院撤销该处分行为( 《信托法》第22条) ; 4. 恢复信托财产原状或者赔偿信托财产损失请求权,即受托人违反信托目的处分信托财产或者违背管理职责、处理信托事务不当致使信托财产受到损失时, 监察人有权请求受托人恢复信托财产的原状或者予以赔偿 ( 《信托法》第22条) 。

再次, 依《信托法》由监察人直接享有的信托监督权。我国《信托法》直接赋予信托监察人两项公益信托的监督权: 一是对公益信托管理报告的认可权, 第67条规定, 公益信托受托人应当至少每年一次作出信托处理情况及财产状况报告, 报信托监察人认可。监察人通过行使该认可权, 对公益信托进行定期监督。二是对公益信托清算报告的认可权, 第71条规定, 公益信托终止时, 受托人作出的信托事务清算报告, 应当报信托监察人认可。监察人通过行使该认可权, 对公益信托进行存续期间的总体管理情况进行监督。

《慈善法》虽然没有对监察人的职权进行非常具体明确的列举性规定, 但是根据该法第50条, 上述《信托法》中监察人享有的职权, 慈善信托的信托监察人也一律享有。但是值得注意的是, 由于该法第49条规定慈善信托的委托人可以根据实际情况决定不设置信托监察人。那么在信托监察人缺位时,上述职权应当由谁行使, 《慈善信托管理办法》目前也没有明确的规定, 这确实是一个值得深思的问题。

当然信托监察人既然可以通过信托文件确定, 也可以通过信托文件来约定信托监察人的职权, 比如信托文件可以约定信托监察人监督的范围、频率、方式, 只要该类约定不违反法律的禁止性规定、不违背公序良俗, 就完全有效。因此在公益信托、慈善信托中, 只要委托人、受托人、监察人三方一致同意, 就可以在信托文件中约定监察人除法定权利之外的其他权利。

值得注意的是, 目前备案的慈善信托中也出现了双监察人的设置, 对于每个监察人的职责也有明确规定, 彼此配合, 更好地实现监督职责, 达到慈善信托目的。双监察人慈善信托的典型是中信信托于2019年3月29日设立的“中信信托2019江平法学教育慈善信托” 。