第六节 慈善信托的受托人

一、受托人资格限制

《信托法》第62、 66条规定, 公益信托受托人的任职和辞职都需要得到公益事业管理机构的批准, 但是《信托法》并没有明确规定公益信托受托人的任职资格, 则根据第59条的指引, 公益信托的受托人资格应当参照第24条来确定, 即受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人。法律、行政法规对受托人的条件另有规定的, 从其规定。照此推理, 任何自然人、法人, 只要具有完全的民事行为能力就可以作为公益信托的受托人。

在比较法上, 为了防止受托人的欺诈和不当管理, 英国1993年的《慈善法》排除了某些类型的人担任慈善信托的受托人资格, 包括: (1) 犯有涉及不诚实或欺诈的违法行为; (2) 被宣告破产或者财产被扣押, 尚未解除责任;(3) 与债权人达成和解, 重新安排债务的协议或者为债权人授予信托契据,尚未解除责任; (4) 在管理慈善事务的过程中出现行为不当或者管理不当,他对这种行为不当或者管理不当负有责任或是当事人, 或者由于其行为导致或助长了这种错误, 慈善委员会或高等法院发布命令撤销其慈善受托人职务;(5) 根据《1986年公司董事资格法》 《1986年破产法》, 受到一项无资格令的约束。[25] 而根据英国《1906年公共受托人法》成立的公共受托人是不能接手慈善信托的。台湾也有学者认为, 行政机关不可以成为慈善信托的受托人。[26]

二、信托公司作为慈善信托受托人的合理性

《慈善法》颁布之前, 有观点就明确反对信托公司可以成为慈善信托的受益人, 认为信托公司本质上为营利机构, 有为股东利益最大化而负责的压力,即使是从践行社会责任的角度使其成为公益信托的受托人, 其参与公益信托也并不积极, 也非常态, 不具有可持续性, 而且信托公司作为盈利机构与慈善信托的公益性质格格不入, 在《慈善法》立法过程中, 这种声音一直如影随形、伴随始终, 直到《慈善法》第46条生效。笔者认为, 信托公司作为慈善信托的受托人完全正当合理, 有充分的理由支持。

首先, 目前中国大陆开展的公益信托、准公益信托、类公益信托的受托人几乎都是信托公司, 说信托公司缺乏开展慈善信托的热情不符合实际情况。而至2019年5月22日, 在民政部官方网站“慈善中国”公示的已经备案的慈善信托共184个, 信托规模21. 53亿元, 其中大部分的慈善信托的受托人都是信托公司。

其次, 信托公司作为营利机构固然要为股东利益服务, 不过更要坚持受益人利益最大化的原则,《信托法》 《信托公司管理办法》 《信托公司集合资金信托计划管理办法》均明确规定了此原则。只不过慈善信托不存在明确的受益人, 可以类推理解为一切为了公益事业利益的最大化, 最大限度地实现慈善目的。

再次, 信托公司不是洪水猛兽, 实施上信托公司作为慈善信托的受托人有自己的明显优势。信托公司运作比较规范、透明, 大多数信托公司都建立了比较合规的公司治理机制, 严格遵守了各种信息披露义务; 信托公司是典型的金融机构, 有非常丰富的理财经验, 有利于慈善信托财产的保值增值;信托公司有较为广泛的投资渠道, 可以投资股市、实业、货币市场等。目前信托公司有68家, 都持有金融牌照, 受到银监会的严格监管。事实上如百瑞信托、长安信托、紫金信托、中信信托等都曾经并正在管理和运作一些慈善信托产品, 效果良好。当然慈善组织也有自己的独特优势, 如在遴选慈善项目、遴选具体受益人、对具体慈善项目的运作、监督等。因此笔者认为信托公司和慈善组织完全可以各取所长、互相合作, 如可以通过信托公司+基金会的模式来管理、运作慈善信托, 或者两者作为共同受托人; 或者信托公司作为受托人而基金会作为慈善信托组织实施机构; 或者基金会作为委托人而信托公司作为受托人, 同时由基金会作为顾问机构; 或者基金会作为形式受益人等均无不可。

从次, 事实上慈善信托在运作过程中会出现沉淀资金, 由此产生如何进行资产配置的问题, 慈善信托虽然不属于营业信托, 但其在运用和管理环节具有鲜明的金融属性, 慈善募集环节可以多渠道、多主体、多方面进行, 全民参与; 但慈善款项的运用和管理, 既包括简单的转移、支付、分配, 也有资产的保值、增值、配资需要。这些都是信托公司的强项。而且慈善信托对于受托人的受信义务要求较高, 将募集资金交由谁来管理、运用事关重大,如果将来明确允许公开募集资金, 对于受托人的范围更要严格限制, 信托公司面临多方面的严格监管, 是慈善信托的理想受托人。如果对慈善信托的金融属性重视不够, 严格的监管机制缺位, 慈善信托可能会被不法分子滥用,打着慈善信托之名, 行非法集资之实, 因此明确信托公司作为慈善信托的受托人是非常必要的。

最后, 由于信托公司和慈善组织的组织以及人员结构的不同, 实际上信托公司开展慈善信托业务的资金成本较低。这是因为慈善组织必须要有自己的一套人马、组织机构等, 这些人都需要发工资、福利以及各种活动费用开支, 因此《慈善法》第60条规定慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度管理费不得超过当年总支出的10%, 具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支持和管理费用的标准, 由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。在目前这一新标准尚未制定的情况下, 应依照《基金会管理条例》执行,《基金会管理条例》第29条规定“基金会工作人员福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”, 不区分公募基金会还是私募基金会。相比之下, 行业内信托公司开展慈善信托的受托人报酬一般不超过0. 5%。

三、反对对《慈善法》第46条扩大解释的几点理由

目前《慈善法》第46 条则对慈善信托的受托人有了比较明确的规定,即:“慈善信托的受托人, 可以由委托人确定其信赖的慈善组织或者信托公司担任。”有观点认为为了促进公益信托, 应尽量扩大公益信托的受托人范围。因为实践中, 公益信托的受托人多为信托公司等经营信托业务的法人机构。实际上基金会、非营利机构等法人组织在接受资金从事公益事业的时候也应当适用信托法理, 成为信托受托人。此外,《信托法》也没有排除律师、自然人成为公益信托受托人的资格, 但是缺乏具体操作的规定。信托机制既可以公募的方式从事公益事业, 也可以私募的方式从事公益事业; 既可以实现大规模公益基金的募集, 也可为小额的公益基金的参与提供平台, 因此在探讨信托公司等参与公益信托的模式同时, 更应积极考虑为其他主体充任公益信托受托人提供制度空间。而且既然《慈善法》用的词是“可以”而不是“应当”, 那么慈善信托的受托人就不应当有所限制, 即其受托人完全可以是除慈善组织和信托公司以外的其他人, 如律师等。

对此观点, 笔者持明确反对意见, 理由如下。

第一, 法律解释固然要以文字规定抑或文义解释为起点, 但是法律解释又不能囿于文义解释, 而是应当综合多种解释手段, 如历史解释、体系解释、目的解释、比较法解释等, 就像解释合同条款一样,[27] 来发现法律的真正意旨, 如果仅仅局限于《慈善法》第46条中的“可以”就可能只见树木不见森林。[28]

第二, 从历史解释来看,《慈善法》在简化慈善信托设立流程的同时, 在立法过程中特别关注了受托人的资格问题, 立法草案曾经一度仅仅规定了受托人只能是慈善组织, 立法者的考虑显然是要严格限制受托人资格, 以确保由合格的受托人来确保慈善信托的规范运行, 确保信托财产的安全和透明,上述观点与此立法史严重不符。[29]

第三, 从体系解释来看,《信托法》对公益信托受托人的资格没有明确限制, 或者说按照《信托法》第59、 24 条公益信托的受托人没有资格限制, 如果按照该学者的观点, 《慈善法》第46条只是一个例示性规定, 则《慈善法》第46条完全是多此一举, 若要该条发挥意义则唯一的解释是《慈善法》采取了与《信托法》完全不同的立法政策, 即《信托法》对公益信托的受托人资格是完全开放的, 而《慈善法》对慈善信托的受托人资格是完全封闭的。

第四, 从目的解释来看, 《慈善法》之所以要限制慈善信托受托人资格, 其基本的考虑是我国慈善信托还刚刚起步, 实际操作经验不足, 而慈善信托又涉及不特定社会公众的利益, 必须确保慈善信托规范、透明, 信托财产安全、用得其所, 若一下子全部放开可能会引发大面积的不良反应,不如先严格限制一下, 等摸索出经验再逐步放开。而目前最有公益运作经验积累的是慈善组织, 而信托公司在资产管理经验、运作规范透明方面具有优势, 其他的自然人和机构目前来看显然没有足够能力担任慈善信托的受托人。所以将《慈善法》第46条的规定解释为开放性规定显然与立法目的背道而驰。

第五, 从比较法来看, 正如上文所言, 事实上不少国家都对慈善信托的受托人资格采取了严格限制的立法态度。

第六, 民发 〔2016〕 151号文在三 (四) 中明确规定“除依法设立的信托公司或依法登记 (认定) 的慈善组织, 其他单位和个人不得以 ‘慈善信托’ ‘公益信托’ 等名义开展活动” , 《慈善信托管理办法》第52条也重申“除依法设立的信托公司或依法予以登记或认定的慈善组织外, 任何单位和个人不得以 ‘慈善信托’ 等名义开展活动”,[30] 所以目前官方的态度已经十分明确, 即慈善信托的受托人只能是信托公司和慈善组织。

根据《慈善法》第46条规定慈善组织或者信托公司可以作为受托人, 但是不是所有的慈善组织和信托公司都可以作为受托人? 这反而是目前应该考虑的问题, 笔者以为, 考虑到慈善信托刚刚起步, 为了谨慎起见, 可以先适当作出一些门槛限制。信托公司由于数量较少, 且运作规范、有较强的资产管理能力, 都应当有受托人资格。但是由于慈善组织数量众多, 有大有小,有新成立不久的, 也有运作不良、账目不清、不透明的, 对于慈善组织有必要通过部门规章规定一些必要的资格限制, 只有满足这些条件方有资格作为慈善信托的受托人。

总之, 慈善信托的受托人应当仅限于慈善组织和信托公司, 这是目前法律的强制性规定, 不应当随意进行扩大解释或所谓的“目的性扩张”。而2016年8月25日民发 〔2016〕 151号文第三 (四) 也明确规定“除依法设立的信托公司或依法登记 (认定) 的慈善组织外, 其他单位和个人不得以 ‘慈善信托’ ‘公益信托’ 等名义开展活动” 。 《慈善信托管理办法》第52条重申了这一规定。可见, 主管部门确实要严格限制受托人资格, 该部门规章也应该使得关于受托人资格扩大解释的争论告一段落。