第四节 机关、事业单位结构工资制改革

改革开放之前，全国机关、事业单位、企业统一执行1956年确立的、以等级工资制为主要内容的工资制度。在管理体制上，由中央统一管理。国家机关、事业单位、企业职工的工资制度相同，工资标准和工资等级由国家统一调整。等级工资制在实行中出现了职级不符、劳酬不符等问题，严重影响了干部职工工作积极性，不能适应改革开放和干部队伍建设的需要。随着改革开放步伐不断推进，按劳分配原则在全社会已经确立起来，并在农村和企业得到了较好的贯彻落实，国家经济持续稳定、协调发展，国家财政又有较大增加，机关、事业单位工资制度改革的条件和时机日趋成熟。

一 建立以职务工资为主要内容的结构工资制

1985年6月，《中共中央、国务院关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》（中发〔1985〕9号）发布，决定对机关、事业单位的工资制度进行改革。根据改革要求，国家机关行政人员、专业技术人员均改行以职务工资为主要内容的结构工资制。工资的结构主要包括基本工资、津贴补贴等。在一般地区，基本工资约占95%。

（一）基本工资

基本工资由基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资四个部分组成。其中，基础工资按大体维持工作人员本人基本生活所需费用计算。从领导干部到一般工作人员，所有人员均执行相同的基础工资标准；职务（含技术职务）工资是按职务确定的工资，体现职务高低、责任轻重、工作难易和业务技术水平；工龄津贴以工作人员每工作一年每月增加0.5元安排，最高不超过20元，体现工作人员的累计贡献；奖励工资用于奖励在工作中做出显著成绩的工作人员，贡献大的多奖，从行政经费节支中开支，不得平均发放。

（二）津贴补贴

主要包括地区性津贴补贴、福利性津贴补贴和特殊岗位性津贴补贴。

1.地区性津贴补贴

地区性津贴补贴主要包括地区工资补贴、林区津贴、海岛津贴、高原临时津贴、艰苦地区津贴等，重点体现地区物价、生活费用高低和艰苦程度。这次工资制度改革，将原来的四类工资区纳入五类工资区，对五类及五类以上工资区都暂不调整，仍按当时地区工资差别的比例计发地区工资。

2.福利性津贴补贴

福利性津贴补贴主要包括冬季宿舍取暖补贴、防暑降温补贴、粮油价格补贴、副食品价格补贴、伙食补贴、回民补贴、交通费补贴、水电补贴、洗理费、书刊资料补助费等，主要体现对职工生活费用的补充。

3.特殊岗位性津贴补贴

特殊岗位性津贴补贴主要包括人民法院办案人员岗位津贴，人民检察院办案人员岗位津贴，监察、纪检部门办案人员外出办案津贴，审计人员工作补贴，司法助理员岗位津贴，海关工作人员津贴和海关缉私船员出海津贴，人民警察执勤岗位津贴，法医、毒物化验人员保健津贴，保健医护人员补贴等。

在事业单位中，对中小学教师、幼儿教师、中专和技校的教师实行教龄津贴，对护士实行护士工龄津贴，对体育运动员实行体育津贴。

二 建立正常晋级增资制度

工资改革要求，每年根据国民经济计划的完成情况，适当安排国家机关、事业单位工作人员的工资增长指标。定期对工作人员的工作表现、贡献大小进行考核。对完成工作任务好的，可在其职务工资标准范围内升级；对没有完成工作任务、成绩很差的，则应降级。

三 完善工资管理体制

国家机关的职务工资标准，在分级管理的原则下制定：中央、省、自治区、直辖市国家机关行政人员的职务工资标准由国家统一制定；省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员的职务工资标准，由省、自治区、直辖市在不超过国家制定的职务工资标准和国家安排的工资增长指标范围内制定。

事业单位行政人员和专业技术人员的工资制度，允许根据各行各业的特点确定，既可以实行以职务工资为主要内容的结构工资制，也可以实行以职务工资为主要内容的其他工资制度。实行结构工资制的，可以有不同的结构因素。如医疗卫生事业单位行政管理人员、卫生技术人员实行以职务工资为主要内容的结构工资制，工人实行以岗位（技术）工资为主要内容的结构工资制。

根据这次工资制度改革的总体精神，国家分别对公安干警、地质矿产部直属野外地质勘探队工作人员、成人教育学校教职工、广播电视事业单位工作人员、地震事业单位工作人员、教育部门管辖的校外教育机构工作人员、殡葬事业单位工作人员、测绘系统测绘队工作人员、工程勘察设计事业单位工作人员、地方各级人民检察院工作人员、海上救捞潜水员和海岛航标人员以及长江、黑龙江等内河航道航政船员，潜水员和航道人员等不同类型的单位及其工作人员出台了工资制度改革方案。

四 后续调整

1985年工资改革后，国家根据“巩固、消化、补充、完善”的方针，对机关、事业单位各类人员的工资进行了范围不同的多次调整，解决了分配中的一些突出矛盾。

1986年集中解决了部分专业技术人员工资上的突出问题，适当解决了部分职工职务工资“平台”问题；规定各级国家机关工作人员的奖励工资全年原则上不超过本地区机关工作人员一个月基本工资的数额；从下半年起调整工资区类别，将1985年工资制度改革前的五类工资区提高到六类，1985年由四类工资区提高为五类的暂不提高，六类及六类以上的工资区类别也暂不变动。

1987年进行职称制度改革，建立各类专业技术人员职务序列，实行专业技术职务聘任制，相应解决专业技术人员的职务工资问题，并适当提高了部分中年专业技术人员的工资；10月起将中小学教师和幼儿园教师执行的各级工资标准（基础工资、职务工资之和）提高10%。

1988年适当提高部分专业技术人员的工资，并调整了工资区类别；提高了机关、事业单位工作人员的奖励工资标准；将护士的工资标准提高10%。

1989年机关、事业单位工作人员工资普调一级，重点解决专业技术人员工资中的突出问题，适当解决机关、事业单位其他人员与工资相关的一些突出矛盾。

1991年1月，适当调整机关、事业单位工作人员的奖励工资标准，人均月增加10元。

自1992年1月起，将国家机关、事业单位工作人员的工龄津贴标准由每工作一年0.5元提高到1元，按本人实际工龄计发。

为缓解国家机关、事业单位工资偏低的矛盾，从1992年3月起，适当提高工作人员的奖励工资（奖金）标准。

专栏1-2 1985年机关、事业单位工资改革过程

改革开放以后，机关、事业单位经历了三次大的工资改革，每次改革都有特殊的背景。第一次改革也就是1985年改革，是在思想领域恢复了按劳分配原则，从1956年到1976年职工平均工资没有增长反而是下降的。因此，改革开放后没有急于去改制度，而是把工作重点放到了提高工资水平上，开始是部分调，后来是普遍调。经过一段时间准备，1985年开始了工资制度改革。

1985年改革前，机关、事业单位、企业统一执行一个制度，企业工资跟经营效益没有关系，靠国家计划管理，通过计算消费和积累的关系来定工资。1985年改革，把企业和机关、事业单位职工工资分开了。企业工资跟着经济效益走，跟着劳动生产率走；机关、事业单位则回归了公共部门“吃财政饭”的基本属性。机关、事业单位工资由国家来定，企业的工资以企业经营效益为基础，国家进行间接管理、宏观调控。

此外，1985年改革之前，等级工资制度是将级别作为干部管理、工资管理的主线，干部工资与所在单位的层级关系不大，但是跟干部自己的资历紧密联系。1985年工资制度改革则取消了等级工资，建立以职务为主的结构工资制，其他的津贴、补贴很少。由于当时并没有建立在职务不变的前提下调整工资档次的制度，因此运行中又出现了“千军万马挤独木桥”、不当领导工资上不去等新的矛盾。

资料来源：根据课题组访谈资料整理

五 主要成效

1985年的工资制度改革在我国工资制度改革发展史上具有重要的意义。改革实现了企业工资制度与机关、事业单位工资制度脱钩，体现了政企分开、事企分开原则。企业工资不再与机关、事业单位捆绑在一起，改为与企业创造效益相挂钩，建立随国民经济增长和企业效益提高而增加的机制。改革废除了工资待遇终身制，建立起了职务与工资间的联系，在制度上打破了平均主义“大锅饭”，使按劳分配原则得到进一步贯彻，不合理工资关系得到一定程度的校正。本次改革首次提出建立正常的晋级增资制度，从根本上改变过去工资分配中要么长期不动、要么大家“齐步走”的局面。此外，对机关行政人员的工资标准实行分级管理，允许事业单位自行建立适合自己行业特点的工资制度，在科学性上有了较大提高。

当然，这次改革是在我国经济体制和干部人事制度没有进行全面改革的情况下实施的，在运行中又产生了一些新的矛盾、遇到了新的挑战：如以职务作为衡量劳动、晋升工资的主要依据，容易造成滥提职务现象；机关、事业单位出现较为严重的“工资平台”，同一职务不同资历、学历的工作人员工资在一个水平上；又如工资正常增长机制没有有效落实，宏观调控、微观搞活的工资管理体制也没有很好地实现；各地反映自行设置职务工资标准的难度太大，最终实施中都按国家统一标准。此外，工资制度改革缺乏相应的配套措施，也影响了新工资制度优越性的发挥。《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出，“八五”期间（1991～1995年），党政机关、事业单位逐步建立起符合各自特点的工资制度，新的工资制度改革开始酝酿。

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[1] 国家统计局社会统计司编《中国劳动工资统计资料》（1949～1985），中国统计出版社，1987。

[2] 1977年4月13～14日，国家计委经济研究所、中国社会科学院经济研究所、北京市委党校、北京大学等30多个在京单位的100多位理论工作者参加了第一次全国按劳分配理论讨论会。同年6月22～23日，第二次按劳分配理论讨论会召开，近百个在京单位的400多位理论工作者参加，先后有20多人在会上发言。第三次按劳分配理论讨论会于1977年10月25日至11月1日在北京举行，继续对按劳分配理论进行深入讨论。参加讨论会的除了135个在京单位的500多人外，还有来自23个省份120多个单位的280余人。1978年10月25日至11月3日，中央工作会议前夕，更大规模的第四次全国按劳分配理论讨论会在京召开。500多名代表参加了本次会议，他们分别来自中央和28个省份的研究单位、大专院校、新闻出版以及其他部门，是规模最大、参加人数最多的一次按劳分配理论讨论会。

[3] “国务院政治研究室起草的《贯彻执行按劳分配的社会主义原则》这篇文章我看了，写得好，说明了按劳分配的性质是社会主义的，不是资本主义的。”“我们一定要坚持按劳分配的社会主义原则。按劳分配就是按劳动的数量和质量进行分配。”“贯彻按劳分配原则有好多事情要做。有些问题要经过调查研究，逐步解决。有些制度要恢复起来，建立起来。总的是为了一个目的，就是鼓励大家上进。”（《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994。）

[4] 1983年7月18～24日，政治经济学社会主义部分研究会在北京召开了全国第五次按劳分配理论讨论会。此会也是政治经济学社会主义部分研究会第三届年会。出席会议的代表252位，提交大会的论文达147篇。

[5] 《十一大上的政治报告》（1977年8月12日报告，8月18日通过），中华人民共和国中央政府网，http：//www.gov.cn/test/2008-06/20/content_1022206_7.htm。

[6] 1978年政府工作报告《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/premier/2006-02/16/content_200704.htm。

[7] 《中华人民共和国宪法》（1978年），中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4365.htm。

[8] 李唯一：《中国工资制度》，中国劳动出版社，1991，第185页。

[9] “两挂钩”是调整工资与企业经济效益挂钩，与职工本人劳动表现挂钩。“一浮动”是升级后继续考核两三年，合格者才予固定，考核不合格，所升的级还要降下来。“调改结合”是允许某些经过整顿验收合格、自有资金较多、今后财源又有保证的企业，经过批准，可以结合这次调整工资，改革工资制度。

[10] 注：因不同时期文件名称、政策等不同，后文有时称津贴、补贴，有时称津贴补贴。

[11] 苏海南，人社部劳动工资研究所原所长（下同）。