三 理论视角

食品安全监管的本质是什么？这是本书的理论起点。要厘清食品安全监管的本质就必须首先明确食品安全的本质。现有的大量研究主要是从信息不对称的角度来认识食品安全的，并认为信息不对称导致的市场失灵是产生食品安全问题和进行食品安全监管的原因。但是本书认为，食品安全是人类最基本的生存需求，是最基础的公共卫生问题。保障整个社会的食品安全是政府的应有职责。因此，本书选择食品安全的公共物品属性作为理论视角。

食品安全指的是整个社会的所有食品都应该无毒无害并符合食品安全标准，且不会对消费者的健康和安全造成危害。随着经济社会的发展、食品新技术的广泛应用、新的食品安全风险因子的不断出现，以及食品贸易的全球化，食品安全日益成为国家乃至世界面临的一个根本性的公共卫生问题。公共卫生毫无争议地被认为是政府必须提供的经典的公共物品之一，食品安全属于公共卫生的范畴，因此食品安全属于公共物品。

学术界的众多学者也都认为，食品安全是公共物品。如Stenger（2000）认为，与营养价值一样，安全也是食物的属性。但安全没有明确的价格，无法由市场提供，因此食品安全是公共物品。Unnevehr（2007）认为，食品安全不仅仅是地方性或全国性的公共物品。随着食品体系的全球化，食品安全风险加大，食品安全日益成为一个全球公共物品。

食品安全具有公共物品的三个特征（Serences & Rajcaniova，2007）。第一，效用的不可分割性。食品安全是向整个社会提供的，而不是仅仅向某些特殊群体或成员提供的。如果将食品安全分割并重新分配，必然会严重损害一部分人的身体健康，甚至会引发严重的社会矛盾。因此，食品安全具有效用的不可分割性。第二，消费的非排他性。某个人对食品安全的消费不会影响或排斥其他人对食品安全的消费。因此，食品安全具有消费的非排他性。第三，消费的非竞争性。任何人对食品安全的消费并不减少它对其他使用者的供应，即消费者增加的边际成本为零。即使人口数量不断增长，也不会有任何人因此而减少其所享受的食品安全保障，因此食品安全具有消费的非竞争性。

理所当然地，食品安全是公共物品。而且从本质上看，食品安全和国防是一样的。二者的区别仅仅是：国防保护国民免受外来入侵的安全风险，而食品安全保护国民免受不安全食品带来的风险。因此，食品安全也应该和国防一样属于公共物品，而只有政府才能够提供全社会的食品安全。但有部分学者认为，食品安全监管属于公共物品，而不是食品安全属于公共物品。实际上，不论认为食品安全监管属于公共物品，还是认为食品安全属于公共物品，学者们所考虑的问题的本质是一样的，只是出现了表述上的差异。

本书更倾向于采用食品安全属于公共物品的说法。原因有二，一是不论是私人物品还是公共物品，它们最终的用途都是供消费者消费。在消费者消费食品安全和消费者消费食品安全监管两种表述上，显然第一种说法更好。二是根据世界卫生组织的定义，食品安全属于公共卫生问题。公共卫生属于公共物品，因此食品安全也属于公共物品。但如果说食品安全监管属于公共卫生问题，这显然是令人费解的。实际上，如同食品企业通过生产活动供给食品一样，政府是通过食品安全监管供给食品安全。食品是消费者消费的私人物品，食品安全则是消费者消费的公共物品。因此，食品安全监管仅仅是政府供给食品安全的方式。从这个角度看，食品安全监管本质上是食品安全的供给问题。