二 概念界定

（一）食品安全

1948年，《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）最早提出人类的一项基本人权——食物权（the Right to Food）。基于满足食物权的要求，食品安全的内涵主要包括两个层面。一个是食品量的安全（Food Security）。1974年，联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）在世界粮食大会上通过的《世界粮食安全国际约定》从食物满足人们基本需要的角度第一次明确提出：作为一项基本的生活权利，食品的数量安全就是要“保证任何人在任何地方都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品”。这个概念确定了食品的数量安全的三个基本内涵，即生产足够的食物、保证充足的供应和每人都可购买需要的食物。

另一个是食品质的安全（Food Safety）。根据我国《食品安全法》的解释，食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品量的安全和食品质的安全是食品安全概念内涵中相互联系又相互区别的两个方面。当前，国内外消费者对食品安全的关注和担忧主要源自食品中的风险因子对健康的潜在危害。因此，当前在我国，学术界在食品安全的内涵上更关注食品质的安全，而相对弱化食品量的安全。本书也主要关注食品的质量安全。如无特殊说明，本书的食品安全指的是食品的质量安全或者食品质的安全。正确认识食品安全应该注意如下四个问题。

第一，食品安全与否往往以是否符合食品安全标准为判断依据。绝对的食品安全是不存在的。食品安全标准是为了保证食品安全，对食品生产经营过程中影响安全的各种要素以及关键环节所规定的统一技术要求。食品安全标准包括国家标准、地方标准、行业标准和企业标准等。国家标准是最低水平的食品安全标准。虽然比较低，但国家标准足以确保消费者的健康和安全。地方政府、行业和企业等可以制定更高的标准，如地方标准、行业标准和企业标准。

第二，食品安全是一个整体性概念。某食品符合国家的食品安全标准，我们可以说该食品是安全的。这里的安全是特定食品的一个属性。但是，作为颇受当前社会关注的一个重要概念，食品安全是一个整体性概念，强调的是整个社会的所有食品都应该符合国家标准，都应该是安全的。

第三，食品安全是一个动态的概念。食品安全标准反映的是特定时代的现实要求。随着经济社会的快速发展和技术的不断进步，食品安全标准在不断调整和变化，食品的安全水平也会随经济社会的发展和技术的进步而不断提高，因此食品安全是一个具有时代性的动态概念。

第四，食品安全具有公共性。根据世界卫生组织（World Health Organization，WHO）的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康产生影响的公共卫生问题”。作为一个公共卫生问题，食品安全的公共性毋庸置疑。为强调食品安全的公共性，部分学者甚至将食品安全称为公共食品安全。

食品安全的概念含义很广，非常复杂。除了从数量和质量两个层面理解外，部分学者或政府文件认为，食品安全还应该包括食品可持续安全（即食品供给既要满足当代人的需要，也要满足子孙后代的需要），以及营养安全（即食品还应该包含应有的营养成分）等含义。可持续安全和营养安全的内涵超出了本书的研究范畴，不属于本书的讨论范围。

（二）食品安全监管

食品安全是公共物品，食品安全监管则是政府供给公共物品的行为和方式。从广义上看，食品安全监管包括的范围很广，监管制度、法律法规、食品安全标准、行政执法、监督抽检等都属于食品安全监管的范畴。从狭义上看，食品安全监管一般仅指行政执法和监督抽检等具体管理活动。例如，根据Henson和Caswell（2004）的定义，食品安全监管是监管机构为了增进社会福利，为消费者提供安全食品以维护公共健康和安全，依据法律法规的授权对从事食品生产、加工、流通和销售的企业开展的监督管理活动。

本书对食品安全监管的界定更接近于狭义的认识，主要强调食品安全监管中的行政管理活动。正确认识食品安全监管应该注意如下两个问题。第一，食品安全监管的目标是确保所有的食品都符合国家标准。食品的安全水平肯定是越高越好，但与此同时，安全水平越高的食品，价格也更高。但食品安全监管的基本目标是确保所有的食品都符合国家标准。高于国家标准的食品则应该由市场根据价格机制来供给。第二，食品安全监管的核心工作是行政执法和监督抽检等。为确定食品是否符合国家标准，监管部门应该通过监督抽检来辨别；同时，为促使食品企业安全生产，行政执法必不可少。因此，虽然食品安全监管包括的范围很广，但是从狭义的监管来看，核心的工作是行政执法和监督抽检。

需要说明的是，政府的监管并不总是有效的，也可能会出现政府失灵。一般而言，所谓的政府失灵是指政府在对经济、社会生活进行干预的过程中，因自身的局限性或其他客观因素制约而出现新缺陷，使得社会资源配置无法达到最佳状态。由于角度和侧重点不同，不同的学者对政府失灵的范畴和界定存在差异，对政府失灵的表现形式和产生原因也有不同的认识。本书主要从利益偏好和行政资源短缺两个角度来认识政府失灵。

（三）地方政府

广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关。狭义的政府仅指行政机关。本书的“政府”采用狭义的概念，包括政府及其下属的承担食品安全监管职责的职能机构。地方政府是指管理特定行政区域的事务的政府组织的总称。根据我国宪法的规定，地方政府是指省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立的人民政府。然而，美国把政府分为联邦政府（Federal government）、州政府（State government）和地方政府（Local government）。美国的地方政府一般是指州以下（不包括州）的政府。

一般意义上，中央政府和地方政府的关系指的是中央政府和省级政府的关系。但是，根据《食品安全法》等的规定，县级以上政府对本辖区的食品安全事务承担主要监管责任。因此，考虑到我国地方分权以及地方政府负总责的实际情况，本书的地方政府不仅限于省级政府，还包括地市级政府和县级政府，但不包括乡镇级政府。但是，在考察美国的监管体制时，本书的地方政府指的是美国的州政府和州以下的地方政府。

地方政府的监管责任包括两层意思：一是指中央政府赋予地方政府进行食品安全监管的岗位职责；二是指地方政府没有做好自己的本职工作而应承担的不利后果或强制性义务。

地方政府的监管模式包括行政管理模式和社会治理模式。行政管理模式指的是基于大政府和小社会的格局，由政府采用行政方式承担几乎所有的食品安全监管活动的模式。社会治理模式指的是基于小政府和大社会的格局，以政府主导、社会主体广泛参与的方式，共同实现食品安全监管目标的模式。根据《食品安全法》等法律法规的规定，采取食品安全风险的社会治理模式，就是要建立消费者、食品企业、政府部门和第三方机构等主体共同参与和合作治理的食品安全社会共治体系。

（四）社会共治

社会共治是在社会治理的基础上提出的一个全新的概念，是食品安全治理中的一个新原则、新理念。学术界、政府和社会等对社会共治的基本内涵、内在逻辑等重大理论问题的研究尚处于起步阶段。因此，对社会共治尚没有一个统一、明确的界定。本书认为，所谓食品安全社会共治，就是指食品安全的供给不能仅仅依靠政府和监管部门的单打独斗，应当调动社会主体的积极性，让社会主体参与到食品安全供给中来，形成工作合力，达到良好的食品安全治理效果。

社会共治的主体包括政府、食品企业以及公众和行业协会等社会力量。其中，政府的作用是构建保障市场与社会秩序的制度环境、紧密和灵活的治理结构，以及政府与企业、社会友好合作的伙伴关系等。食品企业的作用是通过加强企业自律与自我管理等加强食品安全控制，并向消费者传递安全信息。社会力量的作用体现在公众、行业协会、新闻媒体等通过投诉举报、协会自律、舆论曝光等方式积极参与食品安全供给。