第一章 导论

一 研究背景与问题

（一）研究背景

民以食为天，食以安为先。食品是人类赖以生存和发展最基本的物质条件。国家统计局（2017）的数据显示，2013～2016年全国居民年人均主要食物的消费量分别为361.8kg、357.4kg、356.1kg和361.4kg。从数量上看，我国的食品生产总体上已基本满足14亿人口的需要。但是，食品质量安全供给不充分不平衡的问题却日益凸显。尤其是随着食品供应链的不断延长和日益复杂化，食品安全风险日趋增加，食品安全事件时有发生。李锐等（2017）应用大数据挖掘工具的研究显示，2007～2016年全国共发生食品安全事件256287起，平均每天约发生70.2起，涉及肉制品、调味品、饮料、乳制品、粮食加工品和方便食品等几乎所有食品种类。

食品安全风险会对人体产生急性或慢性的健康危害。例如，在2008年的三聚氰胺婴幼儿奶粉事件中，全国累计筛查婴幼儿2238万余人，其中泌尿系统出现异常的患儿高达29.6万人^[1]。此外，大量的科学研究证实，食用超过限量的人工合成的食品添加剂可能会导致中枢神经系统、消化系统、呼吸系统等不良反应，严重的甚至引发癌症等恶性疾病。长期食用农药残留超标的蔬菜会影响人的神经系统，导致头昏多汗、全身乏力、恶心呕吐、腹痛腹泻等症状，严重的甚至会致人死亡。食用受到细菌和细菌毒素、霉菌与霉菌毒素，以及病毒等污染的食品则可能出现低烧、腹泻等症状，还可能导致脑脊髓膜炎和败血症等。面对严峻的食品安全形势和严重的健康危害，广大消费者陷入了不同程度的食品恐慌之中。《小康》杂志联合清华大学媒介调查实验室对“最受关注的十大焦点问题”调查显示，2012～2017年，社会公众对“食品安全”的担忧连续六年位居榜首。

党的十八大以来，中央领导集体高度重视食品安全治理体系建设。2013年3月，中央实施了新一轮的食品药品监管体制改革。这是党的十八大后实施的第一个具有全局意义的重大改革。2013年11月召开的党的十八届三中全会提出了全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，其中便包含食品安全体制机制改革。2014年10月召开的党的十八届四中全会提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。2015年10月召开的党的十八届五中全会在新中国的历史上第一次鲜明地作出了建设“健康中国”、实施“食品安全战略”的重大决策，将建设“健康中国”与实施“食品安全战略”融为一体，实现了“食品安全战略”和“健康中国”建设在保障人民群众饮食用药安全上的高度统一。2015年10月1日，新修订的被称为“史上最严”的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）正式实施，确立了食品安全社会共治的原则。党的十九大报告再次重申实施食品安全战略，让人民吃得放心。

在现阶段我国的食品安全监管中，中央政府主要负责宏观上的统筹协调和监督指导。地方政府是中央政府食品安全决策的执行者。地方政府能否落实自身的监管责任直接或间接影响着整个社会的食品安全。为了督促地方政府重视食品安全问题，中央政府要求地方政府对辖区内的食品安全工作负总责。但是，从近年的食品安全事件可以发现，部分地方政府的监管不力却偏偏成为发生食品安全风险的重要原因。例如，以中小食品企业为主的产业特征往往被视为我国食品安全风险高发的重要原因。但是，纵观近年来的食品安全事件可以发现，大型企业和知名企业等频频成为事件的主角。如2008年的三聚氰胺婴幼儿奶粉事件、2011年的双汇“瘦肉精”事件和2014年的福喜事件中牵涉的三家企业都是规模较大、品牌价值较高的企业。上述三起事件都不同程度地暴露出地方政府监管不力的问题。

当前，食品安全风险仍然是风险社会情景下中国面临的重要社会风险。党的十九大报告明确指出，当前社会的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。“人民日益增长的美好生活需要”也对食品安全提出了更高的要求。食品安全成为关系人民群众切身利益、经济发展和社会稳定，以及国家形象的重大问题。因此，探讨地方政府负总责模式下我国食品安全监管存在的主要问题以及应该如何应对，是一个很具有现实意义的课题。

（二）问题提出

食品安全监管体制是指食品安全监管中国家机关的机构设置、隶属关系和权力划分等具体体系和组织制度的总称，包括横向权力配置和纵向权力配置两个方面。横向权力配置反映的是监管的机构设置、隶属关系和权力划分等问题。纵向权力配置反映的是中央政府和地方政府的事权划分等问题。中央政府要科学合理地配置中央政府与地方政府之间的监管权，以保证监管的有效性（王耀忠，2005）。

在食品安全监管的纵向体制上，地方政府负总责是我国的一项基本制度。地方政府在中央政府的授权下落实食品安全工作。食品安全工作的质量直接取决于地方政府的监管绩效。但是，已有的研究往往把政府看作一个整体，将食品安全监管体制等作为研究重点，没有把中央政府和地方政府区别开来，忽视了地方政府这个关键变量。如果不把中央政府和地方政府区别开来就无法解释现实中的很多现象。例如，现实中为什么地方政府往往在交通等基础设施上加大人力、物力和财力投入力度，在食品安全监管上的投入却相对较少？为什么部分地方政府出台了严厉的食品安全监管措施，却又在实践中没有严格落实？

党的十九届四中全会明确提出，要大力推进国家治理体系和治理能力现代化。食品安全治理体系的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。地方政府负总责是我国食品安全监管上的重要和基本的制度安排。围绕地方政府负总责探讨食品安全的供给问题，对进一步完善食品安全治理体系，实现食品安全治理体系现代化具有重要意义。这也是本书的核心问题。同时，这个核心问题又可以被分为三个小问题。

1.中央和地方事权划分的合理性问题

我国的食品安全监管责任主要是由地方政府承担的，但是与我国采用地方政府负总责的制度安排不同，发达国家的食品安全监管责任主要是由中央（联邦）政府来承担的。例如，美国采用的是以联邦政府的监管为主的协同式监管，并实行监管机构垂直一体化监管的模式。那么，为什么中国采用的是地方政府负总责的监管模式，而美国采用的是以联邦政府的监管为主的监管模式？以地方政府的监管为主的地方政府负总责的监管模式和发达国家以中央（联邦）政府的监管为主的监管模式，哪一种模式更符合我国的国情呢？

2.地方政府弱化监管的问题

地方政府负总责的初衷是让地方政府有效地提供组织、资金和人员等保障，完成中央政府设定的食品安全监管目标。在完不成目标时，地方政府必须承担相应的责任，以此促使地方政府真正转变观念，形成有效的激励约束机制，更好地履行食品安全监管职责。但是现实中，出于激励扭曲、规制俘获等原因，地方政府可能不但不会强化食品安全监管，反而会弱化监管。例如，经济增长是政绩考核的重要指标。为追求政绩，一些官员可能会为追求经济增长而对本地食品企业进行扶持和保护，甚至为经济发展而弱化食品安全监管。因此，中央政府以经济增长为核心的政绩考核体系可能会弱化地方政府的食品安全监管。那么，哪些制度可能会扭曲地方政府负总责的制度安排呢？应该如何完善相关制度以规避地方政府负总责模式下的制度扭曲呢？

3.单一行政监管向社会治理的转变问题

地方政府能够分配给食品安全监管的行政资源是短缺的，而且食品企业的数量庞大，地方政府不可避免地要面对相对有限的监管资源和相对无限的监管对象的矛盾。因此，单纯依靠地方政府的行政监管无法保障食品安全，地方政府监管也可能是失灵的。然而，通过公众社会自主治理方式提供公共物品也是一种重要途径（埃莉诺·奥斯特罗姆，2000）。因此，将社会主体也纳入食品安全治理体系，在行政监管上从单一政府供给转向多元主体共同供给是必然选择。那么，社会主体如何参与到食品安全社会共治体系中来？社会主体参与食品安全社会共治的意愿如何？影响社会主体参与食品安全社会共治的主要因素有哪些？

上述三个问题相互联系，相辅相成。只有回答了上述三个问题，才能够科学和客观地理解地方政府负总责模式所面临的现实问题，以及未来应该如何完善我国的食品安全监管体制。