摘要

党的十九届四中全会明确提出，要大力推进国家治理体系和治理能力现代化。食品安全治理体系的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。进入新时代以来，“人民日益增长的美好生活需要”对食品安全提出了更高的要求。如何完善食品安全监管体制，推进食品安全治理体系现代化，降低食品安全风险，让人民群众吃得放心和吃得安心，是一个具有重要现实意义的研究课题。

根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规的规定，在食品安全监管上，我国采用地方政府负总责制度，即地方政府统一领导、组织和协调本行政区域内的食品安全监督管理工作。但是，已有的研究往往把政府看作一个整体，将食品安全监管体制等作为研究重点，没有把中央政府和地方政府区分开来，忽视了地方政府这个关键变量。如果不把中央政府和地方政府区别开来，就无法解释现实中的很多现象。例如，现实中为什么地方政府往往在交通等基础设施上加大人力、物力和财力投入力度，在食品安全监管上的投入却相对较少？为什么部分地方政府出台了严厉的食品安全监管措施，却又在实践中没有严格落实？围绕地方政府负总责探讨食品安全的供给问题，对进一步完善食品安全治理体系，实现食品安全治理体系现代化，具有重要意义。这也是本书的核心问题。围绕这个核心问题，本书分三部分重点研究以下三个问题。

一是研究中央政府和地方政府事权划分的合理性问题。这一部分考虑产业集中度和地方政府的责任意识，分析了地方政府负总责制度的合理性，并横向考察了美国以联邦政府监管为主的协同式监管的合理性。研究发现，美国以联邦政府监管为主的协同式监管与美国产业集中度高和州政府责任意识强的国情是吻合的。以地方政府为主且强调地方政府责任的地方政府负总责制度，在一定程度上和我国食品产业的现状以及地方政府的责任意识相对薄弱的基本国情是吻合的。但是，地方政府负总责制度可能在一定程度上弱化了中央政府供给全国性食品安全的责任和能力。

二是研究地方政府弱化监管的问题。这一部分研究了食品安全监管中的激励扭曲问题、地方政府被食品企业俘获的规制俘获问题以及地方政府监管意愿和行为的背离问题。研究发现，官员的年龄和任期、现行未充分考虑公众满意度的食品安全绩效考核体系以及中央政府对经济发展的强激励等扭曲了地方政府的监管行为。地方政府和食品企业对损失的厌恶程度、对风险的态度以及对规制俘获被发现的概率的主观感知等影响着地方政府和食品企业的俘获决策。声誉缺失、问责不力、社会主体的监督不够等是一些地方政府被食品企业俘获的重要原因。此外，地方政府的认知短视导致了监管意愿和行为的背离，造成制定监管文件却落实不到位的现象。

三是研究单一行政监管向社会治理的转变问题。这一部分探讨了社会共治的必要性和治理方式，横向比较了不同国家公众参与的区别，实证研究了影响消费者投诉举报意愿以及食品企业自律的主要因素。研究发现，社会共治是弥补市场和政府双失灵的有效手段。社会主体参与和食品企业自律是社会共治的重要组成部分。我国应该根据基本国情合理制定公众参与立法、司法和执法的相关制度。我国消费者投诉举报的意愿不高，奖励力度较低和保密措施不完善等是显著影响因素。研究还发现，不同食品企业在自律程度上差异较大。行政处罚和财政补贴等行政措施以及协会指导、媒体曝光等社会治理手段是影响食品企业自律的显著因素。

本书的创新点主要有以下几点。一是从新的视角分析地方政府负总责的合理性。不同学者对地方政府负总责的合理性有不同的认识，本书将产业集中度和地方政府的责任意识纳入分析框架，从新的视角分析地方政府负总责的合理性，有助于为进一步厘清中央和地方的关系并完善食品安全监管的纵向体制提供理论依据。二是将新的因素引入食品安全监管研究中。例如，针对已有的政企合谋研究建立在期望效用理论基础上，忽视了博弈主体的心理因素的缺陷，本书考虑心理因素，将行为经济学的前景理论纳入合谋监管博弈模型中，明确了博弈主体对损失的厌恶程度和对风险的态度等心理因素对合谋和合谋监管的影响，丰富了对地方政府和食品企业的合谋问题的研究。三是尝试了新的方法。在食品企业自律的研究上，已有的研究以二元Logistic模型为主要工具，忽视了不同企业自律程度的差异，本书用食品添加剂规范使用行为数量来反映企业自律程度的差异，采用有序多分类Logistic模型展开研究，实证分析了影响企业自律的显著因素，可以在一定程度上弥补现有研究的不足。

由于笔者的水平和时间所限，本书也存在不足之处。例如，政府信息公开不足，数据来源有限，指标选取存在争议，等等，导致实证研究不充分。此外，食品安全监管是一个多学科交叉的问题，但本书主要从经济学角度展开研究，因此结论尚待检验。