食品安全治理体系现代化
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三 社会治理理论

社会治理理论认为,社会主体或第三方部门也可以供给公共物品。

(一)社会治理的发展过程

在20世纪30年代,全球深受经济大萧条的影响,为复兴经济和促进就业,世界各国纷纷以凯恩斯主义为指导,提出了提供社会福利的主张。随着“普遍福利”社会政策的实施,世界各国政府过多地介入了社会管理。此后,虽然曾经有声音呼吁要在经济发展中放权,大力发展市场经济,但是发达资本主义国家并没有随着经济社会的发展而弱化社会管理的职能。

由于坚持凯恩斯主义的政府“超级保姆”的角色定位问题,在20世纪70年代末80年代初,西方福利国家陆续产生了职能扩张、机构臃肿、效率低下等一系列问题。尤其是70年代石油危机的爆发使得这个问题更加严重。于是,政府在环境、食品安全等问题的治理上力不从心,日渐引起公众的不满。此时,虽然仍有一部分人坚持福利国家的主张,但是,从20世纪80年代开始,随着行政部门的效率低下以及官僚主义等问题愈加严重,西方国家出现了一场来自政府和公共部门内部的行政改革运动——新公共管理运动。新公共管理运动要求用企业家精神重塑政府,引入竞争机制,并把政府所承担的公共物品供给的职能也转移到社会中去。社会力量的加入(如公众的参与)填补了政府职能空洞化所留下的空白。

20世纪90年代以来,国内外学者开始重新思考并研究国家与社会的关系。如米格代尔研究了国家与社会关系变迁的过程,认为国家与社会互动可以达到国家与社会力量合作,以及社会改变国家或国家控制社会的结果,即国家和社会相互影响、相互形塑。与此同时,自由主义的市场化供给模型和凯恩斯主义的福利国家模型指导的公共物品供给相继出现了市场失灵和政府失灵(许源源、王通,2015)。这就为社会组织参与进来弥补市场和政府的双失灵提供了空间。由此,公共物品的供给形成了由政府、市场和社会三元主体共同参与的格局。公共物品的供给也开始从传统的单纯依靠政府的单中心供给转向市场和社会共同参与的多中心供给。

我国社会治理的发展历史相对较短。直到20世纪90年代前后,社会治理研究才受到政治和社会学界的关注,国内开始出现社会治理研究的萌芽。但是,由于我国大政府和小社会的基本国情,广大学者有意无意地忽视社会治理理论,结果导致在较长的时间内社会治理研究无论从数量上还是从质量上来衡量都远远不能满足现实的需要。

直到2004年9月,党的十六届四中全会召开后,随着经济体制改革和政治体制改革的推进,政府面对的社会问题愈加复杂,社会管理的压力也越来越大,社会治理的要求越来越迫切。在现实的要求下,党和政府大力推动社会治理创新。因此,党的十八大以来,在中国特色社会主义理论体系特别是党中央治国理政新理念、新思想、新战略的指引下,我国社会治理实践创新取得重大进展。尤其是党的十九大报告从统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的高度,对社会治理问题高度重视,明确提出打造共建、共治、共享的社会治理格局,提出一系列新思想、新举措,为新的历史条件下加强和创新社会治理指明了方向。在此背景下,学术界开始加强了对社会治理问题的研究,并出现了一大批研究成果。

(二)社会治理的理论内涵

英文中的“治理”(Governance)一词最早可以追溯到古典拉丁文和古希腊语。最初,“治理”和“统治”(Government)的意思相同,两者经常混合使用。但是随着社会力量的兴起,合作治理理论开始受到关注。合作治理理论强调在社会治理中应该在政府之外引入社会力量。此时,治理和统治的概念也逐渐分离开来。但是目前,学术界对治理的内涵并没有统一的认识和广受认可的定义。由于研究角度和背景的不同,不同机构或学者对治理的含义有不同的理解。例如,穆勒(Mueller,1981)重点从治理目标角度阐述治理的内涵,强调治理是为了实现有效利用资源、防止外部性等目标。布雷瑟(Bressers,1998)重点从治理模式角度阐述治理的内涵,强调治理的模式包括法治、德治、自治和共治。

更多的机构或学者都是从治理主体角度来阐述治理的内涵。例如,全球治理委员会(Commission on Global Governance,1995)认为,治理是公私部门管理共同事务的各种方法的综合,它是一个持续的过程,也是冲突或多元利益能够相互调适并且各方能采取合作行动的过程。克里斯和加什(Chris & Gash,2018)认为,社会治理是政府发起的,一个或多个政府部门与非政府部门一起参与,通过正式的、以共识为导向的、商议的方式,制定(或执行)公共政策,或者管理公共事务(或资产)的治理安排。艾默生等(Emerson et al.,2012)认为,合作治理是由政府发起和推动,政府和非政府机构合作的治理模式,而公私部门合作创造出新的规则是合作治理的关键。

当前学术界对合作治理的研究通常是关于特定国家或地区的政府失灵的研究。由于研究者和研究区域不同,当前文献对治理特征的描述凌乱,大多数文献仍然关注合作治理的类型而不是内在特征。对治理的广泛分类,也限制了一般性理论框架的建立。这就导致学术界对社会治理的内涵很难形成一致的认识。尽管如此,通过梳理对治理的概念,可以发现治理具有如下几个特征。①治理的主体是多元的。除了政府外,还包括社会组织、公众和第三方机构等社会主体。②治理的方式是合作。与以往的社会管理主要采用强制性手段不同,社会治理以多元主体间的合作为主。③治理的目的是公共利益。治理主体在相互尊重和理解的基础上,化解冲突,平衡各方利益,实现公共利益最大化。④治理的作用是弥补市场失灵和政府失灵。治理是为回应市场失灵和政府失灵而产生的。

(三)社会治理与公共物品供给

社会治理的出现是政府部门对某些公共问题的治理政策失灵和政治规制成本高的回应。此外,知识的专业化和分散化,以及管理机构基础设施更加复杂化和相互依赖也要求合作治理。在社会治理理论中,公共物品是一个重要的议题。社会治理强调,在公共物品供给中,社会力量和政府共同参与提供公共物品,或者多个社会力量合作提供公共物品等都是可行的。

埃莉诺·奥斯特罗姆(2000)认为,凡是属于多数人的公共事物常常是最少被人关心的事物。因此,在《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》一书中,奥斯特罗姆明确提出,在国家和市场之外,社会中还存在“第三只手”来解决公共物品的供给问题,即通过公众社会自主治理方式提供公共物品。奥斯特罗姆提出的“多中心治理”打破了公共物品供给的传统单中心模式(即国家模式)。因此,与传统社会管理理论相比,社会治理理论成功地突破了传统的将市场和政府分割开来的简单的思维模式,认为面对已经客观存在的政府失灵和市场失灵,以及某些领域存在的政府和市场双失灵的问题,必须将第三部门或“第三只手”也纳入公共物品的供给中来,通过协调让政府、市场和第三部门形成有效网络,确保社会福利的最大化。

社会治理可以作为公共物品供给的重要方式的问题已经受到国内学者的广泛关注。近年来,国内学者对通过社会治理提供公共物品的问题进行了大量研究。例如,赵黎(2017)以移民村为案例研究发现,通过嵌套式的组织形式与制度设计,移民村以“非科层化”的治理模式因地制宜地促成村庄内部各行动主体之间以及移民村庄与外部公共部门和私营部门之间的协作,保证了村庄公共物品的供给。霍晓英(2017)以城市边缘区的公共物品供给为例,探讨了改变过去单一的、运动式的政府管理模式,动员社会多方力量,促成社会治理多元化、多样化、网络化的必要性。

此外,还有学者研究港澳台地区利用社会治理提供公共服务的经验和做法。何骏(2016)以香港为例,研究了香港秉承“小政府、大市场、强社会”的治理理念把公共服务主体多样化并逐步建立起合作型多元治理模式的成功做法和经验。党亚飞等(2016)以澳门为例,研究了“弱政府、强社会”格局下形成的社会主导的基层治理模式在公共物品供给上的“补政府化”。