二 政府规制理论

公共物品由市场无法供给，只能由政府来供给，因此公共物品供给的市场失灵是政府规制的重要原因；但是在供给公共物品时，政府规制也可能会失灵。

（一）政府规制的基本内涵

规制经济学也称管制经济学，是对政府规制活动所进行的系统研究。由于研究侧重点和研究内容等方面的差异，国内外学者对政府规制的内涵有不同的表述。例如，维斯库斯等（Viscusi et al.，1995）认为，政府所掌握的最重要的资源是强制力，政府规制就是政府采用强制手段，对个人或组织的决策施加强制性限制，因此本质上看政府规制就是政府所掌握的强制力的运用。丹尼尔·F.史普博（1999）认为，政府规制是行政机关为直接干预市场机制或改变企业和消费者的供需而制定和实施的一般规则和做出的特殊行为。植草益（1992）认为，政府规制是社会公共机构按照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。

国内学者也从不同的角度对政府规制进行了界定。比较典型的是，余晖（1997）认为，政府规制是指行政机关以治理市场失灵为目的，以颁布法律、法规、规章、命令等为手段，对微观经济主体的不完全公正的市场交易行为的直接控制或干预。王俊豪（2004）认为，政府规制是具有法律地位且相对独立的政府规制者（机构），依据一定的法规对被规制者所采取的一系列行政管理和监督的行为。尽管不同学者对政府规制的内涵有不同的表述，但对其本质特征的认识和把握基本上是一致的，主要包括如下几个方面：规制主体是政府或政府机构；规制手段包括立法、司法和执法等方式；规制目的是实现经济效益和社会效益的帕累托最优，以及维护社会公平正义；规制的客体是从事经济活动的企业或从事其他特殊活动的主体。

政府规制包括经济性规制和社会性规制两种。其中，经济性规制是以特定产业为研究对象，以改进产业结构及提高经济绩效为目的，针对市场失灵问题所实施的进入控制、价格决定等直接的政府规制。例如，在自然垄断行业，政府应该实施价格规制以防止高价格和低产量组合下的非市场最优；在人为垄断行业，政府则应该通过反垄断政策防范行业合谋。大部分的经济性规制都和自然垄断相关，因此经济性规制一般被视为自然垄断规制。

与经济性规制相比较，社会性规制是一种较新的政府规制。社会性规制通常不以特定产业为研究对象，它是围绕如何达到保障劳动者和消费者的健康、卫生和安全等目的，针对市场失灵问题所实施的环境保护、产品质量和生产安全等领域的规制。例如，植草益（1992）认为，社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康，以及促进环境保护、防止灾害为目的，对生产和服务的质量以及随之而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。食品安全监管是以保护消费者的健康和安全为目的，通过设置食品安全标准，禁止不符合安全标准、含有有毒有害物质的食品进入市场的行政管理行为。因此，食品安全监管属于社会性规制的范畴。

（二）政府规制与公共物品

根据古典经济学的基本思想，市场机制能够自动调节资源配置以实现社会福利最大化，因此政府应该采取放任自由的市场政策，管得最少的政府就是最好的政府。因此，市场失灵理论认为，只要具备充分竞争的市场结构这个条件，市场就可以自动实现资源的优化配置。但是，在现实中，充分竞争的市场结构仅仅是一个理论上的假设。这种由市场调节的局限性和干扰而导致的无法实现资源最优化配置的现象，就是市场失灵。市场失灵的原因有很多。公共利益规制理论认为，政府规制是为了弥补市场的不完全性缺陷，由政府对微观经济主体进行直接干预，从而达到维护社会公共利益的目的。

西方经济学家认为，对于私人物品，经济主体根据利益最大化的原则和实际需求作出的生产和消费决策，在边际成本等于边际收益时、资源配置达到了最有效率的帕累托最优状态。帕累托最优是指在一定的资源配置状态下，任何现状的改变都无法在增进某个人福利的同时又不减少其他任何人的福利。但是与私人物品可以由市场供给不同，作为可以供社会成员共同享用的物品，公共物品的市场供给会导致“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动困境”等问题，从而导致资源配置的低效率。

1968年，美国著名的生态学家哈丁（Hardin）在《科学》杂志上提出了著名的“公地悲剧”问题，引起了自然科学界和社会科学界的广泛讨论和争议。哈丁（1968）认为，对于公共草地，任何一个牧羊人都有使用权，但无权阻止其他牧羊人使用，而每一个牧羊人又都倾向于过度使用未受规范的公共草地。理性的追求收益最大化的牧羊人都会不顾草地的承受能力而盲目增加羊群数量。当牧羊人都纷纷加入这个行列后，草地被过度使用的悲剧就发生了。“公地悲剧”模型往往被形式化为“囚徒困境”，公共草地上的牧羊人是博弈对局中的双方。当双方进行交流并拥有完全信息时，双方的理性选择都是合作；但是当双方不能相互交流时，双方的理性选择都是背叛。虽然背叛是个人的理性选择，却不是帕累托意义上的最优选择。奥尔森（1995）在《集体行动的逻辑》一书中，分析了理性经济人在集体行动中的搭便车倾向造成的“集体行动困境”。一般认为，在具有共同利益的个人所组成的集团中，每个人都有进一步扩大集团利益的倾向和积极性，但是奥尔森批评了这个论断，并认为除非使用有选择的激励，否则大集团的集体行动是困难的。

由于公共物品具有消费的非排他性和非竞争性的特征，市场机制无法提供充足的公共物品，或者市场机制决定的公共物品的供给量远远小于社会所需要的供给量，公共物品的供给和需求无法达到帕累托最优的状态。由于公共物品导致的市场失灵损害了经济效率从而不能实现福利经济学下的帕累托最优，为弥补私人部门提供公共物品的效率损失，政府就应该承担起提供公共物品的责任。换言之，公共物品应该由政府来供给，是政府规制的重要内容。

（三）政府规制与规制失灵

公共物品无法由市场供给，因此政府需要通过规制为社会提供公共物品。但公共利益理论认为，政府供给公共物品需要满足一定的条件。波斯纳（Posner，1974）认为，公共利益规制理论建立在理想政府的假设条件上，即一方面政府能够代表社会公共利益，另一方面政府实施规制措施是无代价和有效的。然而，理想政府和现实经验与实践间的不吻合使公共利益规制理论的正确性面临致命的挑战。因此，政府在供给公共物品上也可能是失灵的。阿顿（Utton，1986）指出，现实中政府的规制目标并非都是纠正市场失灵以维护公共利益，还可能是其他与市场失灵无关的微观经济目标。而且大量的现象证实，政府尤其是地方政府往往会在规制活动中寻求私人或部门利益。因此，政府以规制者身份对民众和企业的经济活动实施限制和处罚等规制措施时，并不一定能不偏不倚地作为社会公共利益的代表者。此外，规制措施的制定和实施也要付出行政成本。在某些情况下，政府规制因行政成本之高不但不能增进社会公共利益，反而会使公共利益受损。而更为严重的是，有限理性的政府制定和实施的规制措施可能是无效的。无论是行政成本太高还是规制措施无效都直接宣示着政府规制的失败。

规制俘获（Regulatory Capture）也是导致政府规制失灵的重要原因。斯蒂格勒（Stigler，1971）最早提出了规制俘获理论。斯蒂格勒认为，规制是产业所需并为企业利益服务而设计和实施的。政府规制并不是为公共利益服务的，而是产业中的企业利用政府的权力谋取私人利益的一种努力。斯蒂格勒的规制俘获理论只关注规制者被生产者俘获的情况。这和20世纪60年代以来观察到的大量规制总是有利于生产者的现象是吻合的。但是，在此之后出现的大量现象表明，规制并非总是有利于生产者，也会有利于消费者。于是，佩尔兹曼（Peltzman，1976）进一步发展了斯蒂格勒的规制俘获理论。佩尔兹曼进一步正式化和格式化斯蒂格勒的模型，研究了规制者的政治支持函数最大化时的价格问题，回答了为什么规制也会有利于消费者的问题，较好地解释了斯蒂格勒模型所不能解释的新现象。与斯蒂格勒和佩尔兹曼仅仅聚焦于利益集团不同，贝克尔（Becker，1983）聚焦于利益集团间的竞争，进一步研究和解释了规制收益的分配问题。贝克尔强调指出，规制活动是由利益集团的相对影响决定的，因此政府规制更倾向于提高更有实力或影响的利益集团的福利水平。

斯蒂格勒、佩尔兹曼和贝克尔三位学者对规制俘获理论的研究形成了系统的Stigler-Peltzman-Becker规制模型。与公共利益规制理论相比，规制俘获理论具有重大的进步和现实意义。一方面，针对客观现实中的政府制度僵化、腐败丛生和以权谋私等现象，规制俘获理论深刻反思和重新审视了政府的角色定位，摒弃了政府是公共利益的代表者的思想，转而着重强调政府的权威和政策的强制性色彩在重新分配社会福利上的作用。另一方面，经济学中的理性人假设也被拓展到规制者和被规制者身上。规制俘获理论将政府的福利分配功能和经济行为人理性糅合到一起。以此为基础，规制俘获理论清晰地展示了政府规制产生的原因，即利益集团会通过游说等手段俘获政府，促使政府将社会福利由其他利益集团转移到该利益集团。

信息不对称也是规制失灵的重要原因。规制俘获理论从经验上描述了规制机构被利益集团俘获的社会现象，但是没有建立一个理论框架来分析俘获过程。而且，规制俘获理论都把政府视为一个“黑箱”，没有考虑到规制者的内部结构问题以及规制者与政治家的关系。直到1986年，梯诺尔（Tirole）用信息不对称理论来探讨政府规制为什么会失灵以及应该如何应对规制失灵，从而才揭开了政府这个“黑箱”。梯诺尔把政府分为国会和规制机构，构建了国会（委托人）—规制机构（监督人）—被规制机构（代理人）的三层委托代理关系，在更符合现实的框架下阐述了规制俘获问题。在这个委托代理关系中，国会委托规制机构搜集并汇报被规制者的私人信息。因此，规制机构是一个信息中介。国会设计的主合同是囊括了规制机构汇报监督信息和被规制者宣布自身信息的函数。当规制机构发现了被规制者的私人信息，且将信息汇报给国会会使自己遭受严重损失时，被规制者就有动机贿赂规制机构以阻止规制机构将该信息汇报给国会。在贿赂的诱惑下，规制机构就可能隐瞒信息以取悦被规制者。于是，规制机构和被规制者合谋损害国会利益的行为就发生了。梯诺尔认为，如何采取措施防范被俘获比单纯解释俘获的原因更重要。规制经济学不应该把批判是否存在规制俘获的威胁作为研究重点，而应该针对俘获问题设计相应的机制，以降低或避免规制被俘获的可能性。

在此基础上，梯诺尔提出了一个俘获防范理论，核心是要设计一个防范俘获的主合同。虽然该理论设置了很多苛刻的假设条件，却是政府规制理论的一个重大进步。它将传统的诱使单个被规制者说真话的激励机制设计问题拓展成为防范多个主体间合谋的激励问题。由此可见，规制的行政成本过高、规制者的有限理性、规制俘获以及规制中的信息不对称都是规制失灵的原因。除此之外，政府的公共决策失误、规制机构的低效率、政府权力寻租和政府机构膨胀等也会导致规制失灵。