环境行动方案
欧盟环境政策的框架是中期环境行动方案（EAPs），该计划将声明性承诺和法律承诺转化为政策行动。它们为欧盟环境总司的政策发展提供了前瞻性框架。第一次环境行动方案（1973～1976年）承认经济增长本身不是目的，第二次环境行动方案（1977～1981年）提到自然资源可得性对增长的限制，并申明“不应只从数量方面看待经济增长”。第三次环境行动方案（1982～1986年）将环境政策与共同体的工业战略联系起来，认为环境保护措施可以促进技术革新。这一论点被证明是决定性的，自第三次环境行动方案以来，环境保护已被视为提高欧盟经济竞争力的潜在动力。例如，这种信念继续反映在欧盟的政策中，下面讨论的2018年塑料战略（2018 Plastics Strategy）就证明了这一点。第四次环境行动方案（1987～1992年）进一步发展了这一理念，在借鉴和促进生态现代化原则的同时，将效率和技术创新作为解决环境问题的两大重点（Baker，2007）。
第五次环境行动方案（1993～2000年）第一次做出了促进可持续发展的明确政策承诺。方案在筹备里约热内卢地球首脑会议（Rio Earth Summit）期间拟订。环境评估方案一直是深入评估的主题，这些评估表明，到2000年为止，对环境有害的经济和社会趋势，特别是在运输、能源和旅游业方面，没有出现逆转（EEA，1995）。欧盟占全球资源消耗的15%～20%；在此期间，该占比保持不变。
第六次环境行动方案，《我们的未来，我们的选择》（Our Future，Our Choice）（2001～2010年），试图通过制定一个更具战略性和针对性的方案来解决实施中出现的系列问题（CEC，2001a）。它确定了四个优先行动的环境领域：气候变化，自然和生物多样性，环境、健康和生活质量，自然资源和废弃物。七项专题战略中都列出了详细措施，继而用来确定进一步的立法建议。在第六次环境行动方案指导下，欧盟采纳了多项新的环境政策和措施，在不同领域设定了雄心勃勃的目标，并制定了多项“跨界”的策略和计划。然而，由于未能制定具体目标，以及监测和报告机制有限，削弱了第六次环境行动方案的实施效果。此外，欧盟各项政策间的一致性也很弱。对委员会来说，部门一级的环境政策一体化特别难以实现。例如，运输持续造成重大的环境负担，不可持续的消费和生产造成的环境压力继续增长（CEC，2011）。欧盟在东欧交通政策中优先考虑道路建设，进而引发了道路建设项目与欧盟生物多样性保护政策之间的冲突，也是政策一体化失败的一个很好的例子（CEE Bankwatch Network，2007；Baker，2012）。
再举一个例子，共同农业政策（CAP）条例也导致了严重的环境恶化。对保持农产品价格的高度支持，鼓励了集约化农业的发展。由此增加的化肥和杀虫剂的使用导致了水污染及土壤污染。同时，集约化农业发展破坏了树篱、石墙、沟渠及湿地排水系统，减少了大量鸟类、植物和其他野生动物的自然栖息地。在一些地区，集约化农业已造成水的过度消耗，并加速了水土流失。当前，该计划已经进行了一系列改革，以解决日益严重的环境问题，使其能够更好地支持农村生计。改革包括引入农业环境措施，以及最近的气候变化措施。例如，2013年的改革向农民提供了直接支付，即所谓的“绿色支付”（greening payments），以支持有利于气候和环境的农业实践（CEC，2016c）。
一些事态发展给改革带来了新的压力，包括农产品价格下跌、贸易谈判再次强调双边协议、欧盟在COP21后根据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和联合国可持续发展目标（SDGs）做出的国际环境承诺，以及日益增长的对食品安全的担忧（CEC，2017 c）。
2018年6月，欧盟委员会推出了期待已久的将于2020年后实施的碳排放上限立法提案——《共同农业政策的现代化和简单化》（Modernising ＆ Simplifying the Common Agricultural Policy）[12]。该提议与欧盟的预算方案——“2021-2027多年度财政框架”（Multiannual Financial Framework 2021-2027）密切相关。新的方案更加强调环境，以支持向可持续农业的过渡。具体实施措施中，提高条件限制、强制生态计划以及延续在第二支柱下的环境和气候最低支出费用都包括在内。然而，对直接支付的持续关注使得大部分的CAP支出可能与公共产品的交付脱节（IEEP，2018）。[13]还有人担心，委员会让成员国在预算期内自行提出农业部门应实现多少温室气体减排，这意味着，在各成员国2021年提交新排放上限之前，公众不会知道各成员国的实际减排贡献。非政府环保组织对这种做法一直持强烈批评态度[14]。与此同时，2018年5月，来自8个国家的诉讼当事人，包括在瑞典本土萨米社区（Sami community）的成员，对欧盟以未能充分保护他们免受气候变化影响为由发起法律行动（The Guardian，2018）。[15]欧盟委员会还提议将《欧盟环境与气候行动计划》（CEC，2018）。[16]的资助增加近60%，这也包括将欧盟25%的预算用于气候变化的雄心壮志（IEEP 2018）。[17]
关于预算的决定对于塑造欧盟的政策方向至关重要。在一些人均GDP较低的成员国，欧盟预算既占总体公共支出的很大一部分，又是实现经济增长和基础设施现代化的关键工具。例如，在保加利亚、匈牙利和罗马尼亚，欧盟的支出约占国家财富的5%，是公共投资可用资源的一个非常重要的组成部分。这也意味着欧盟预算在一些成员国中具有重大的政治意义（IEEP，2018）。[18]因此，预算在环境完整性方面的弱点已降到成员国一级。
将环境维度纳入共同渔业政策（CFP）的努力也被证明十分困难。共同渔业政策在2013年进行了改革，将弃鱼行动（即将超出配额或未被配额覆盖的鱼丢弃）替换为岸上义务。然而，渔业管理与环境保护的整合尚未实现（IEEP，2016）。此外，由于欧盟委员会主席让-克洛德·容克（Jean-Claude Juncker）领导的委员会及海事和渔业总局优先考虑尊重辅助性、相称性和更好规制原则……总是寻找最有效和最轻松的方法，因此当前时期不大可能会有很大改善（Juncker，2014）。根据《海洋政策纲要》（CFP）和《2008年海洋战略框架指令》（Marine Strategy Framework Directive of 2008），欧盟需要对海洋环境方面的可持续发展义务做出更大的承诺。该指令是2007年推出的综合海洋政策的一部分，旨在制定一个管理框架，在欧盟层面促进海洋环境的“蓝色增长”和空间规划，下文将进一步讨论与生物经济有关的内容。该指令在法律上要求成员国在2020年前实现其水域的良好环境状态。然而，实施计划仍然薄弱，特别是成员国层面的实施计划（IEEP，2016；EEA，2015b）。此外，随着时间的推移，关于部门一体化承诺的讨论，往往被欧盟政策中关于“反思”环境问题必要性的更广泛讨论所取代。
2013年，欧盟采用了适用至2020年的第七个环境行动方案《在星球限制内好好生活》（Living Well，within the Limits of our Planet）（OJ，2013）。第七个环境行动方案确定了欧盟面临的一系列挑战，并试图通过将欧盟变成一个具有包容性和可持续的绿色经济体，提高欧洲的生态弹性。第七次环境行动方案确定了截至2020年的9个优先目标，包括保护自然和加强生态恢复能力；促进可持续、资源高效、低碳增长；解决与环境有关的健康威胁等方面。该方案制定了一个框架，通过更好地执行欧盟环境法来支持实现这些目标，加强科学知识普及，确保在支持环境和气候变化政策方面的必要投资，改善环境问题在其他政策中反映的方式。该计划还旨在帮助欧盟城市变得更具可持续性[19]。近75%的欧洲人生活在城市和市区，到2020年，这一比例预计将升至80%。城市面临着若干环境挑战，包括在确保粮食供应安全的同时减少其对环境的影响，以及在城市扩张所需的土地日益增长的情况下，努力平衡健康生活对绿色空间的需求和维持生物多样性对绿色空间的需求。2016年《阿姆斯特丹协定》（Amsterdam Pact）概述了欧盟城市议程的主要特点，其优先事项包括解决空气质量问题，通过推广绿色基础设施解决气候适应问题，以及促进能源转型（NLU，2016）。
第七次环境行动方案明确认识到环境政策一体化的重要性，以及必须同其他政策领域建立跨专题的联系。这是将环境、社会和经济诉求纳入政策制定过程，进行综合考量的关键性的第一步。然而，该方案并没有明确指出它所设定的不同优先事项之间的取舍优先级，这使得不同行动者和不同诉求（如社会和环境问题）之间难以进行谈判，也难以采取适当的行动（Endl and Berger，2014）。欧洲经济区在2016年对第七次环境行动方案的评估中明确指出，“应对第七次环境行动方案复杂的、相互关联的优先事项，需要更加综合和系统的知识方法”（EEA，2016）。该报告还得出结论，欧盟的自然资本尚未得到保护，环境压力继续为疾病的总体负担加压，需要进一步努力落实现有的环境和健康立法和政策（EEA，2016；参见EEB，2013）。第六次环境行动方案就已经面临此类批评的困扰[20]。参见委员会的各种沟通文件，包括2008年和2012年的文件[COM（2008）773，final]。[21]
第七次环境行动方案不同于以往的行动方案，其目的是解决环境、经济和社会挑战日益交互的现实问题，特别是气候变化方面。方案表明，欧盟立法机构的立法工作已经完备，现在需要把着重点集中在方案实施和非立法事务方面。此外，第七次环境行动方案强调，欧盟必须在国际环境治理方面发挥领导作用，特别是在气候变化方面。这反映了这样一个事实，即《里斯本条约》在欧盟一级的环境政策目标清单上增加了一条，即支持采取国际行动对抗气候变化。这反过来又要求，自然资源需求的增长及其对环境的影响，必须由欧盟在其内部和外部的国际事务中加以解决。
然而，认为欧盟立法已经成熟的说法可能还为时过早，尤其是考虑到有新的证据表明，糟糕的空气质量标准（尤其是在城市环境中）对健康的影响，以及气候变化和生物多样性丧失（包括自然资源稀缺）带来的日益严峻的政策挑战。考虑到在第六次环境行动方案中的承诺，当前还需要制定支持保持土壤环境质量的规章细则。由于缺乏理事会的支持，关于土壤框架指令的建议在2014年5月被撤回（CEC，2016d）。在缺乏共同政策框架的情况下，当前没有欧盟层面的政治或立法框架来支持综合一致的土壤管理办法（Ecologic，2017）。
第七次环境行动方案也反映了欧盟关注重点从立法转向设定长期的环境战略，如2050年《低碳经济的路线图》（Roadmap to a Low Carbon Economy in 2050）[COM（2011）122]，《2020年欧盟生物多样性战略》（EU Biodiversity Strategy to 2020）[COM（2011）0244]，《欧洲节约型路线图》（the Roadmap to a Resource-Efficient Europe）[COM（2011）0244]和《欧洲2020战略》（Europe 2020 Strategy）[COM（2010）2020]，下文还将就其中部分内容进一步讨论。欧盟立法方式的转变也符合《“更好的监管”一揽子计划》（‘Better Regulation’ package）[COM（2014）368]的要求，即调查欧盟立法是否与初衷契合，下文同样将做进一步讨论。
在鸟类指令（Birds）（2009/147/EC）和栖息地指令（Habitats Directives）（92/43/EEC）的基础上，关于建立“Natura 2000”自然保护区网络的自然保护政策发布。此外，为维护生态系统，加强相关配套服务建设，《2020年欧盟生物多样性战略》设立目标，要求至2020年通过建立绿色基础设施至少恢复15%的已退化生态系统。
当前，生物多样性仍然受到严重威胁，农业污染、过度捕捞、道路建设和城市开发占用土地以及气候变化都对生物多样性造成压力。题为《欧盟自然环境现状》（State of Nature in the EU）的报告证实了此类压力对不同生物地理和海洋区域的负面影响（EEA，2015b）。同样，相关部门也强调了在实现欧盟2020年生物多样性战略目标方面未能取得有效进展（CEC，2015c）。这导致欧洲议会迫切要求解决欧洲生物多样性丧失导致的社会、生态和经济后果，同时要求欧盟不要重蹈未能实现2010年生物多样性保护目标的覆辙。2017年环境实现审查国家报告（CEC，2017，The EU Environmental Implementation Review：Common challenges and how to combine efforts to deliver better results，CEC，Brussels，[SWD（2017）33-60 final]）同样反映了2015年《欧盟自然环境现状》报告指出的问题，即受保护物种和栖息地的总体状况并没有明显改善。评估显示，有四分之三以上的栖息地处于养护不利状态，其中很大一部分持续恶化；60%的欧盟层面的评估表明非鸟类物种存续遭受威胁；15%的野生鸟类数量减少甚至濒临灭绝，17%野生鸟类存续受到威胁。2018年，一份由权威环境保护组织（ENGOS）、欧洲国际鸟盟（BirdLife Europe）、世界自然基金会（WWF）、欧洲环境局（EEB）和欧洲“地球之友”组织（Friends of the Earth Europe）共同发布的报告更加让人担忧，报告指出，尽管大多数成员国（67%）自认为本国法律体系充分体现了鸟类和栖息地保护相关指令，但大多数指令未能实际实现。[22]
基于欧盟做出的改善监管承诺，欧盟委员会在2014年启动了一项对自然指令的评估，即“健康检查”（Fitness Check）。评估发现，鸟类和栖息地保护指令与其设立的保护目标相一致，但要求更好的执行力来践行法令。为此，欧盟委员会通过了《自然、人民和经济行动计划》（Action Plan for Nature，People and the Economy）（CEC，2017）。[23]该计划适用至2020年，旨在改善法令执行情况，并确定优先行动领域。然而，由于该行动计划未涉及资金问题，因此给大多数成员国带来的改善可能微不足道（IEEP，2018）。[24]欧盟委员会内部以及各种经济和环境利益攸关团体对“传粉者”数量下降的日益担忧，以及预计将于今年启动的“欧盟‘传粉者’行动计划”，可能有助于改善未来状况。面对传粉者减少的问题，欧盟一些成员国制定了自己的传粉者战略和行动计划，并加强了对传粉者的监测和研究，这给欧盟建立统一有效的措施带来了更大压力。欧盟在2018年4月颁布的禁止使用新烟碱类杀虫剂（Neonicotinoid Pesticide）指令，体现欧盟在这一问题上的行动决心。
欧洲议会针对第七次环境行动方案的中期审查发现当前方案实施缺乏政策一致性，许多部门政策不能充分反映方案提出的环境与气候目标，甚至与之冲突。此类批评在第六次环境行动方案中已经出现，困扰方案设定者。有关生物多样性、废弃物管理、空气质量和噪音方面的立法尤其滞后（European Parliament Research Services，2017）。[25]
出版于2017年的《环境执行审查政策》（The Environmental Implementation Review）（CEC，2017d）对欧盟环境法和环境政策的实施情况进行了广泛描述。该报告同样强调了减少废弃物产生仍是所有成员国面临的重要挑战，包括废弃物回收率高的成员国。将废弃物产生与经济增长脱钩仍然十分必要。报告同时指出，受保护物种和栖息地的整体状况没有明显改善[26]。此外，尽管欧盟的空气质量在过去的几十年中得到改善，目前仍有超过16个成员国正面临因PM10浓度超过限度值带来的法律诉讼，12个成员国NO2浓度超过限度值，并缺乏有效的措施来解决空气污染问题[27]。
为了解决政策执行亏空的问题，首先，委员会起草了28份报告，具体论述了每个成员国在环境政策执行方面所面临的主要挑战和机遇[28]。同时，委员会还在环境部门之间建立了一个新的点对点学习计划，即所谓的“TAIEX-EIRPEER2PEER”计划（European Commission，2018），[29]欧盟在此前，特别是在东扩筹备期间，也曾使用过这种转变政策和反思教训的方法。
人们提出了若干因素来解释执行方面的不足，包括行政能力不足，数据、证据和资料不足，地方一级职能失效，不适当的制裁和低数额的罚款造成政策威慑力弱等。同时，还包括成员国的政治意愿缺乏，即在各类政策、方案、项目中缺乏足够的环境考量。此外，出于对经济增长的坚定信念，环境政策经常在欧盟机构内遭到反对，有时甚至导致在采取具体实施措施中无效拖延，在某些情况下，降低成员国的行动意愿（IEEP，2010）。欧盟环境政策评估表明环境政策未能有效减少部门政策对自然资源和全球生态系统所造成的压力，政策执行不足的后果由此可见。
委员会内部对这一问题的认识促使其再次尝试制定一项新的实施战略方针，设立《环境执行审查政策》（Environmental Implementation Review）也表现出委员会内部的决心。这样做的目的是对成员国的执行差距有一个全景化、系统性的了解；为各成员国在应对差距、迎接挑战方面创造一些进行有组织的对话的机会；使委员会能够提供有针对性的支持；为政治辩论和审议提供知情基础，加强合规文化；认定并分享最佳实践行动与共同存在的问题，充分利用欧盟各地积累的经验[30]。
总之，“中期环境行动方案”的应用使欧盟能够进行前瞻性规划，建立定期审查程序，这有助于突出环境行动中的成就和失败之处，明确其未来的挑战。随着时间的推移，“中期环境行动方案”的应用在多方面被证明有益。方案把战略重点放在发展立法上，这些立法反过来有助于改善环境质量，包括保护水质、减少空气污染、改善废弃物管理、提高化学品处理安全等，同时促使各方面开始着手解决海洋环境压力。长期规划也使欧洲委员会能够将环境问题列入政策议程，尽管环境问题在政策重要性上时有波动。同时，方案促使一些主观参与意愿弱的欧盟成员国加强了包括自然保护在内的环境保护。但是，正如委员会经常强调的那样，不仅需要加强现有立法的执行力度，未来需要采取重要的相应措施将环境关怀纳入欧盟的部门政策，特别是农业和运输政策。