条约基础与监管的进展
1958年的《罗马条约》（Treaty of Rome）中未曾提及环境保护，并且直到20世纪70年代，欧盟成员国内部以及国际上对环境的关注越来越多，欧盟才开始在此领域采取行动。欧盟声称经济扩张并不是唯一的目标，经济发展还应带来生活水准的提高和生命质量的改善（Baker，2000）。然而，直到1986年《单一欧洲法案》（Single European Act of 1986）颁布，欧盟之环境保护的角色才正式被认可。那时，欧盟委员会作为在欧盟提出新的政策议案的主体，担心成员国为了应对围绕环境议题持续增加的社会运动而加强环境立法会妨碍欧洲自由贸易。欧盟委员会，尤其是其中负责环境的管理部门——环境总局（Directorate-General for the Environment，简称DG Environment），热衷于确保环境政策能更加全面地欧洲化。
欧盟环境政策最初聚焦于通过立法来抵御污染，特别是具有跨边界属性的污染，之后集中于支持内部市场的完善，包括制定欧盟贸易标准，诸如与产品有关的环境标准。有些进展是为了应对重大污染事件，例如《塞维索指令》（Seveso Directives）（Council Directive 96/82/EC；Seveso II ＆ III 2012/18/EU），它试图控制包括危险物质在内的重大事故风险；而其他进展则是回应国际协定规定的义务。逐渐地，政策焦点发生了转变，从一般化的环境保护措施转向促进可持续发展。这种转变体现在条约的修订中，包括对1992年签署的《欧盟条约》[Treaty on European Union，又称《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty）]以及1997年签署的《阿姆斯特丹条约》（Treaty of Amsterdam）的修订。《阿姆斯特丹条约》规定“可持续发展”与“经济和社会进步”一样，都是欧盟的目标。2001年签署的《尼斯条约》（The Treaty of Nice）对此加以确认。2007年签署的《里斯本条约》（The Treaty of Lisbon）强化了欧盟在内外追求可持续发展的承诺。2009年，欧盟委员会重申，根据《里斯本条约》可持续发展仍旧是欧盟的一项基本目标。由于这些条约上的修订，可能没有哪个政府或国家联盟像欧盟一样，在可持续发展的问题上规定了这么严格的“宪法性”义务。可持续发展，如今在各成员国内和相互之间，已成为欧盟政治的一项准则（Baker and McCormick，2004）。《里斯本条约》还规定欧盟要进一步与保护和改善环境质量以及可持续利用全球自然资源的国际行动接轨。由于欧盟在全世界应对气候变化方面处于领导地位，该条约还将在国际层面应对气候变化确定为欧盟环境政策的一项特殊目标。
条约确定了欧洲一体化进程的范围和目标。在这些原则的指导下，欧盟通过调控经济行为以解决生产过程和部分消费活动对环境造成的负面影响，并在此方面发挥着越来越重要的作用。欧盟的经济调控行动催生出大量相关立法，主要以指令形式存在，以便管理日益增长的各类问题[3]。有几百项环境相关指令发布，旨在改善水的质量，包括海洋环境的质量；处理空气及噪声污染，包括交通及工业污染；确保化学品的安全；制定废弃物减量及循环再造标准；保护本地野生动植物；以及，维护生物多样性（Swords，2010）。其中，最复杂的指令之一为欧盟水框架指令（EU Water Framework Directive，WFD，2000）。该指令要求成员国划定流域地区并配套相应的流域管理计划（CEC，2014a），同时采用周期性流程管理的思维，要求所制订的“流域管理计划”每六年编制、实施和审查一次，并设定了一系列适用至2027年的实施细则。2012年，为回应公众对“水框架指令”（Water Framework Directive）执行不力的质疑，欧盟委员会发布了一份保护欧洲水资源的蓝图，阐述了为改善“水框架指令”执行情况的行动计划（CEC，2012）。该蓝图预计将指导欧盟的水政策制定至2050年（CEC，2014b）。为了配合在环境政策中更多地利用市场手段的趋势，该蓝图同时阐述了如何通过将水资源使用及水污染成本内化来实现市场调节。为支持市场工具的利用，委员会随后对生态系统服务付费（Payments for Ecosystem Services）的应用进行了研究，以支持“水框架指令”的实施（European Union，2014）。该蓝图还提出了新的与水相关的绿色基础设施建设方案，如重新造林、恢复洪泛平原、土壤管理和建设可持续的城市排水系统，同时详细介绍了如何将水资源管理纳入欧盟的共同农业政策（CAP）和聚合政策（Cohesion Policy）。
然而该过程实际进展缓慢。2015年一份关于“水框架指令”实施情况的报告发现，在“水框架指令”的基本措施中，只有23%已完成，66%正在实施，11%尚未启动（CEC，2015a）。此外，在“水框架指令”要求下划定的河流流域地区中，有三分之二地区不足以应对农业污染扩散问题。资金短缺也阻碍了相关工作开展。2017年，Voulvoulis等强调，作为有效实施“水框架指令”先决条件的系统思维的缺乏，实施过程偏离“水框架指令”初衷，同样阻碍相关工作执行（Voulvoulis et al.，2017）。欧盟委员会2017年的一份声明也反映出执行方面的困难，尤其是在跨境合作方面。尽管许多欧洲河流流域是国际性的，即跨越了行政边界和领土边界，但欧盟国家仍未找到有效执行水框架指令的通用方法。
在一项和欧盟水框架指令紧密相关的洪水评估与管理指令（2007/60/EC）（CEC，2017）[4]中也发现了类似问题。在配额交易计划、自愿协议和生态标志的使用方面，也明显更多地使用市场工具，例如，在制定《欧盟排放交易体系》（ETS）的过程中就可以看到这一点。《第六次环境行动方案》（EAP）、《新的可持续发展战略》和《里斯本战略》（Lisbon Strategy）要求更多地利用这些手段，《第七次环境行动方案》也反映了这一点，这在下文还会提及。这些环境政策工具的使用，是欧盟向新治理风格转变的一部分。这种新自由主义的做法，让经济伙伴和利益相关者网络在政策的设计和实施过程中发挥更大的作用。人们对这些工具提出了一些批评，包括对《欧盟排放交易体系》（ETS）可能通过涨价将成本转嫁给客户，以及该计划可能导致“碳泄漏”给欧盟以外的企业的担忧（Muûls et al.，2016）。更严重的是，腐败使得二手碳补偿的转售和误报成为可能，黑客计划使得从国家碳排放登记处窃取信息成为可能，增值税欺诈行为仍在继续。2010年，欧洲当局在排放交易中发现了数起所谓的“移转逃税”（carousel fraud）案件，涉案金额估计达6.45亿美元，造成至少11个国家的财产损失（UNEP，2013）。
2018年2月，正式批准计划2020年后实施的新版《欧盟排放交易体系》（European Council，2018）。[5]这些改革对每年减少的总排放量设置了上限，而将被纳入市场稳定储备的配额数量暂时增加一倍，直至2023年底（摄食率）。新的市场稳定储备金限额有效期限制机制将于2023年开始实施。修订后的《欧盟排放交易计划》（ETS）指令还包含一些新规定来抵御碳泄漏的风险（European Union，2018）。[6]
除了使用以市场为基础的和所谓的“命令和控制”立法和管理工具之外，该进程还依赖于“软”程序工具。这些措施包括《2001年信息公开公约》（2001 Convention on Access to Information）、《公众参与决策和在环境事项上获得公正的机会公约》（又称《奥尔胡斯公约》）（Public Participation in Decision-Making Access to Justice in Environmental Matters，Aarhus Convention），以及在某些规划决策中使用环境影响评估（Environmental Impact Assessments，EIA）和战略环境评估（Strategic Environmental Assessments，SEA）。修订后的《2014年环境影响评估（环评）指令》（2014/52/EU）简化了评估项目对环境潜在影响的指标。这种简化将推动更明智的监管，以减少行政负担，特别是对私营部门（CEC，2015b）。同样，也提出了修订废弃物政策指示的建议（CEC，2014c）。这些计划的改革是为了提高资源效率，包括通过废弃物收集和再利用。人们希望，这将创造一个更循环的经济，进而支持进一步的经济增长。它们还被设计成支持资源效率路线图和第七次环境行动方案的目标，下文还将提及。然而，有关修订废弃物的建议被撤回。官方给出的理由是，这些提案需要重新起草，使其更具远大目标，但一些议员认为，这一决定是大企业游说的结果（Crisp，2015）。2018年，基于欧盟委员会的循环经济政策，改革最终获得批准，下文将进一步讨论。在此，经济手段的使用（包括对“扩大生产者责任”计划的利用）是显而易见的。新的立法是建立在“废弃物等级结构”方法之上的，这就要求成员国采取具体措施优先考虑预防、回收和再利用，而不是掩埋和焚烧，促进循环经济（European Union，2018）。[7]
欧盟还加入了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）、《京都议定书》（Kyoto Protocol）、《联合国生物多样性公约》（UN Convention on Biological Diversity）等一系列国际公约和议定书。它也是若干国际管理制度的成员，例如世界贸易组织制定的那些制度，这些制度的贸易政策有直接和间接的环境影响。国际社会的参与在制定欧盟政策，尤其是能源政策方面发挥着根本性的作用。在2015年巴黎联合国气候变化框架公约缔约方会议（COP21）的筹备阶段，欧盟同意到2030年在1990年的基础上减排40%。2020年、2030年和2050年的目标大致相同（CEC，2016a）。《巴黎协定》还包括一个5年的，所谓的“雄心周期”（ambition cycle），以盘点和重新审查他们的承诺，在必要时加强他们的贡献力度（CEC，2017b）。在《巴黎协定》规定的国家自主贡献（NDC）中，到2030年国内温室气体排放量较1990年水平至少减少40%的约束性目标现已得到所有成员国的批准（European Council，2015）。[8]据估计，2016年能源使用排放仅小幅下降0.4%（Eurostat，2017），2017年增加约1%（Agora Energiewende and Sandbag，2018）。其结果是，1990年至2017年的平均减排速度降至0.8%。这是一个令人担忧的趋势，使欧盟更难实现2030年和2050年的减排目标。欧洲气候行动网络（Climate Action Network Europe）最近（2018年6月）的一份报告显示，所有欧盟国家都偏离了《巴黎协定》的目标。没有一个欧盟国家在减少碳排放的雄心和进展方面表现得足够好（CANE，2018）。[9]
这些具有约束力的减排目标对部门政策，包括下文讨论的能源部门政策，以及欧盟与其成员国之间的内部关系都产生了重大影响。例如，欧盟与维谢格勒集团（Visegrad group）（捷克共和国、匈牙利、波兰和斯洛伐克）之间关系紧张。捷克提议将能源效率节约从每年1.5%降到0.35%；波兰提议将未使用的碳排放信用额转到下一个市场阶段，而这将压低其价格，减少二氧化碳排放激励。这些都是很好的例子（Neslen，2017）。此外，在气候政策方面，气候行动领先的成员国与落后的成员国间关系紧张。2018年，瑞典的气候变化大臣呼吁欧盟到2050年实现零碳排放；荷兰首相敦促欧盟2030年的减排目标提高到较1990年减排55%；与此同时，部分成员国政府对气候变化持明显的怀疑态度，爱沙尼亚、爱尔兰和波兰继续强烈反对国内及欧盟的气候行动。
2018年1月，欧洲议会成员就清洁能源一揽子计划的关键内容、能源效率指令（EED）、可再生能源指令（RED）和能源联盟监管治理达成一致。这些都是欧盟气候变化政策的关键组成部分，目前欧洲理事会和欧盟委员会正在就此类内容进行讨论。根据EED，议会通过了一项有约束力的欧盟层面的目标，即提高能源效率至35%，并将每年的节能要求从0.75%提高到1.22%。此外，RED还计划将可再生能源在欧盟能源结构中的比例在2030年前提高到35%。这一水平的雄心为与欧盟成员国进行一轮富有挑战性的讨论奠定了基础，欧盟成员国只同意将能效目标降低27%（IEEP，2018）。[10]
尽管委员会建议将气候目标的预算占比较目前的20%再做提高，但其影响将取决于如何严格衡量目标。这就需要对气候支出跟踪采取更严格的方法，并更明确地确定支出是用于缓解气候变化问题，还是用于增强气候弹性（IEEP，2018，见上文）。此外，提请审议的促进私人投资的新工具“InvestEU”的运作情况如何，以及它如何有效地针对低碳投资，也将至关重要。将气候变化考虑纳入欧盟政策还需要将气候主流化应用到气候支出目标（IEEP，2018）未覆盖的75%预算中。在预算谈判进行过程中，有人建议将第一支柱中用于环境保护的绝缘防范性资金（ring fenced money）[即所谓的“绿化”（greening）]移除，代之以“自愿生态计划”（voluntary eco scheme），这也引起了关注。
无论是历史上的减排速度，还是预计的减排速度，都不会让欧盟实现其2030年的目标，至少在现有措施下不会。因此，已宣布的针对气候变化采取行动的雄心与迄今为止取得的有限进展仍然不匹配（Remling，2018）。[11]然而，2017年11月达成的欧盟排放交易体系改革可能给当前情况带来改善，因为改革可能导致排放额度价格上涨，从而降低煤炭的竞争力。此外，到2021年，欧盟燃煤发电厂将遵守新的空气污染法规，这可能进一步降低对煤炭的依赖。
随着时间的推移，欧盟扩大到28个成员国。成员国规模扩大要求欧盟在制订政策时必须考虑到更加多样化的生态系统类型和环境条件。然而，不同国家政策风格和政治文化管辖权的增加，不仅使28个成员国之间的谈判更加复杂和耗时，而且往往导致软弱的妥协。同时，欧盟扩张还增加了确保政策有效执行的问题。若干新的成员国保持了不优先考虑环境问题的历史倾向，例如，维谢格勒集团（Visegrad Group）的国家能够在一系列环境问题上赢得欧盟的让步，包括上文提到的它们各自的国家减排目标。此外，新的成员国，特别是来自东南欧的成员国的执行能力也很弱。