一、全球发展治理：新时期联合国主导作用的凸显

“全球发展治理”已经愈来愈多地见诸多种正式、非正式场合。但是，对这一用语的清晰界定尚不多见。以联合国文件关于“全球经济治理”“国际发展合作”“发展方面业务活动”等术语的定义为基础，①本章对“全球发展治理”作出如下界定，即多边机制、进程以促进发展中国家发展与福祉、加强发展中国家自主权为主要目标，在塑造全球发展理念、规则、政策等方面所起到的作用。从分析的角度看，这一界定明确了治理主体、治理目标和治理进程，基本涵盖了政界、学界在提及“全球发展治理”时所指的核心要素。

如果以2008年全球金融危机为界，在此之后的近十年间，全球发展治理中意义最为深远的变化趋势可能就是联合国主导作用的凸显。这一变化始于金融危机对布雷顿森林机构地位的冲击，以及对“华盛顿共识”所代表之发展理念的削弱，随后历经可持续发展里约峰会、可持续发展目标磋商及谈判等进程，最终凝聚为2030年可持续发展议程，获得国际层面的一致认可与通过。联合国秘书长在报告中指出，《2030年可持续发展议程》、《第三次发展筹资问题国际会议亚的斯亚贝巴行动议程》、《联合国气候变化框架公约》下《巴黎协定》等成果文件的通过，是联合国在全球经济治理领域核心作用得以加强的重要标志。其原因就在于：这些成果文件为当前乃至未来相当一段时期内的国际发展指明了路线，“搭建了总括全球框架”，并且“体现了最高政治级别的共同承诺”。

联合国对全球发展治理的主导作用不仅体现在构建共识、形塑规范等层面，同时也在操作及业务层面深刻影响着其他主要多边机构等国际行为体的工作方向。自2015年成果文件通过后，包括世界银行、经济合作与发展组织（OECD）在内的诸多发展行为体都按照联合国主导达成的共识，对各自的业务活动进行了相应调整。这一“前所未有的情况”①可谓联合国系统在全球发展治理中主导地位的又一明证。2015年以各成员国政府为对象的调查显示：共有84%的国家认为，联合国在过去三年中对本国发展需求的帮助作用有所增强；共有89%的国家认为，联合国发展系统在相当程度上促进了本国的发展；共有86%的国家认为，联合国发展系统的活动与本国发展需求、优先事项相契合。②恰如《亚的斯亚贝巴行动议程》所指出的，联合国的主导地位，从根本上源于其在帮助各国实现可持续发展方面的“重要作用和比较优势”。③

联合国在发展治理中的主导作用是通过相应机制架构来实现的。概括而言，这一架构包含两个层次：首先是联合国六大主要机关之中的联合国大会与联合国经济及社会理事会，它们主要在规范塑造、议程设定、政策导向等方面发挥总体意义上的引领作用；其次是联合国系统内从事发展方面业务活动的基金、方案、专门机构，以及其他实体，它们被统称为“联合国发展系统”, ④主要在发展实践、业务操作等方面，运用资金、技术、专业资源来促进和实施国际发展合作。

就第一层次来看，作为主要的审议、决策与代表机关，联大在全球性事务中拥有不可替代的权威与中心地位。⑤联大对收入不平等、经济欠发达等议题的关注由来已久，而发展治理至今仍是其发挥影响力的主要领域之一。与联大相似，经社理事会是应对和处理全球发展问题的另一个联合国主要机构。①它在全球发展治理中的地位自20世纪90年代以来逐渐得以巩固和提升。在2012年里约峰会上，各国领导人更是明确承诺加强经社理事会，并且认可其对可持续发展的关键作用。②随着联大与经社理事会框架下的“可持续问题高级别政治论坛”于2013年正式启动，两大主要机关的全球发展治理职能无疑得到了进一步的支持和强化。

就第二层次来看，包括众多基金、专门机构与实体在内的联合国发展系统，凭借其管理的资源和相应的业务能力，成为全球发展治理多个议题领域的重要平台和关键行为体。根据最新数据，2015年联合国发展系统的业务活动资金为267亿美元，几乎占到联合国全系统活动资金总额的60%。③2014年这一数字为287亿美元，同样占到联合国全系统业务活动资金总额的60%左右。④联合国助理秘书长在公开演讲中曾指出：仅开发计划署每年就提供5亿美元的无偿援助；如果将不同机构的支出加总，那么联合国发展系统的贡献度与世界银行相比也并不逊色。⑤

联合国发展系统各机构的专业能力是其在全球发展治理中发挥关键作用的另一支柱。2015年，以128个成员国为咨询对象的调查表明：联合国发展系统在绝大多数具体领域内，均被各国视为首选合作伙伴与外部支助提供方；更值得注意的是，在这些具体领域内，联合国发展系统的排名明显高于其他可能的合作伙伴，如世界银行、国际货币基金组织、OECD等。⑥鉴于联合国发展系统在各自业务领域内的专业能力和比较优势，⑦上述结果其实并不令人意外。