二、中国与联合国全球发展治理合作的新态势

随着联合国在全球发展治理中主导地位的凸显，中国与联合国在该领域的合作呈现出明显的深化、拓展之势。两者之间的共时性并非偶然。从中国的角度来看，联合国发展治理角色的巩固与提升，恰逢中国在新一代领导人引领下，以更加积极进取、奋发有为的姿态参与国际事务。考虑到发展问题愈发具有系统重要性和全局性，通过联合国这一多边外交的核心平台开展治理合作，自然就成为新时期中国与联合国系统互动的重点所在。从联合国的角度来看，作为世界第二大经济体、新兴发展中大国，中国的参与和支持对于全球发展治理显然也有着无可替代的关键作用。

总体而言，中国与联合国全球发展治理合作的新态势主要展现在三个彼此关联、重点各异的层次，即国家领导人层次、部委层次以及企业和社会组织层次。

（一）领导人层次的合作

中国领导人在联合国大会、G20领导人峰会等重大场合，以及与联合国秘书长等主要国际组织首脑会晤中，作出的相关宣示、提出的相关举措，构成了中国与联合国全球发展治理合作的第一层次。中国就国际发展全局性问题阐述本国立场与态度的以国家名义发布的官方文件，如落实2030年可持续发展议程的国别方案、关于2015年后可持续发展议程的中方立场文件等，也应归属于这一层次。尽管几代中国领导人对联合国的地位、作用以及与联合国之间的合作均高度重视，①但与此前相比，近年来领导人层次的合作无论在理念、实践，还是重点方面，都表现出具有鲜明时代特征的新态势。

第一，中国在明确支持联合国发展治理观念及相关议程的同时，也通过联合国等多边机制平台向国际社会宣介和推广“一带一路”、互联互通、产能合作等重要倡议，使中国特色的理念、方案和倡议同联合国的理念、议程有机融合。一方面，中国高度认同2030年可持续发展议程，称之为“国际发展领域的核心工作”。②中国国家主席习近平在发展峰会上指出，该议程“为全球发展描绘了新愿景，为国际发展合作提供了新机遇”，理应成为各国共同发展的新起点。①另一方面，中国领导人在G20领导人峰会、南南合作圆桌会议等正式场合频频提及“一带一路”、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等国际发展合作新机制，表明了中国愿意通过多种途径为全球发展治理发挥更大作用、做出更多贡献的积极姿态。

第二，中国在全球发展治理合作中对联合国的支持力度明显加大，相应举措更趋具体。习近平主席在第70届联大宣布设立为期10年、总额10亿美元的“中国—联合国和平与发展基金”, ②其中2亿美元由联合国托管，下设两个基金，即秘书长和平与安全基金、落实2030年可持续发展议程基金。③在2030年可持续发展议程的后续落实方面，中国拟定了实施该议程的国别方案，为国际社会做出表率；中国积极推动G20峰会将发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置，并且首次就2030年可持续发展议程的落实制定了行动计划；中国还将推动“一带一路”建设与沿线国家落实可持续发展议程实现对接与相互促进，增进国际协同效应。④

第三，合作在性质上以南南合作为重点，在形式上则以“超越援助”或者说不局限于援助为重要特征。中国虽然站在发展中国家的整体立场上，坚持南北合作主渠道，要求发达国家履行承诺，加大对发展中国家的支持力度，但与此同时，中国更以发展中大国的身份，积极参与和推动南南合作。诸如南南合作援助基金、应对气候变化南南合作基金等，均是中国主动履行国际责任、为全球发展贡献更多公共产品的实质性举措。⑤从具体形式来看，中国除了提供资金援助之外，还以技术支持、能力建设等多种形式参与全球发展治理，推进落实2030年议程。⑥在联合国发展峰会上，习近平主席不仅宣布将设立首期20亿美元的南南合作援助基金，还表示将设立国际发展知识中心，与各国共同研究、交流发展理论和实践。⑦在中国与联合国共同主办的南南合作圆桌会议上，习近平主席宣布，未来五年中国将向发展中国家提供“6个100项目”支持，其中包括减贫、农业合作、经贸援助、生态保护与应对气候变化，建立医院与诊所、学校和职业培训中心等多个方面；将向其他发展中国家提供12万个来华培训和15万个奖学金名额，为其培养50万名职业技术人员；还将设立南南合作与发展学院。①如今，“6个100项目”已进入实施阶段，南南合作与发展学院也已正式挂牌并启动招生，向其他发展中国家提供博士、硕士学位教育和短期培训，交流和分享发展经验。②

（二）部委层次的合作

中国各部委依照其职能定位、权限范畴，与联合国从事发展方面业务的各专门机构或实体开展的磋商、谈判，以及签署的协议等，构成了中国与联合国全球发展治理合作的第二层次。从既往合作情况来看，中国对该层次合作基本采取的是窗口管理方式，即根据议题、事务属性，主要由相关部委负责与联合国机构的对口协商及互动合作。具体而言，商务部通常负责与开发署等机构相关的事宜，教育部负责与教科文组织相关的事宜，农业部负责与粮农组织、粮食署相关的事宜，卫生部负责世卫组织相关事宜，环保部负责环境署相关事宜，等等。与领导人层次的合作相似，部委层次的发展治理合作也在理念、实践以及重点方面呈现出某些不同于以往的重要特征。

第一，在与联合国相关机构展开合作时，中国各部委均表现出将“一带一路”倡议与2030年议程相衔接的明确意识，并且通过谅解备忘录、联合声明等方式，使双方发展理念的融合正式化、机制化。经过领导人层次的充分沟通，形成共识之后，③部委层次的落实跟进是自然而然的后续进程。2016年6月，中国—联合国粮农三机构南南合作圆桌会议发表了关于加强和拓展南南合作伙伴关系的联合声明。联合国粮农三机构对“一带一路”倡议表示欢迎，并指出其与粮农三机构的使命及战略相契合，为相关合作提供了机遇。④2016年9月，中国国家发改委与联合国开发署签署了共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录。该文件将作为合作框架，加强中国与开发署的合作，共同落实“一带一路”倡议和2030年议程。①2016年12月，中国国家发改委根据早先与联合国欧洲经济委员会签署的合作谅解备忘录，共同召开“一带一路”政府和社会资本合作（PPP）工作机制洽谈会，为业务培训、实际操作等方面的全方位合作奠定基础。②

第二，中国各部委与联合国相关机构合作的深度、广度以及支持力度均有明显提升。这主要表现在机构高层任职状况、机构合作的制度化程度、对机构运作的财政贡献等三个方面。从任职状况来看，中国籍公民出任联合国专门机构最高职位的情况经历了从无到有的实质性改观。有学者统计后指出：2005年之前，中国籍公民虽然就任过非竞选的联合国副秘书长等职位，但未曾参加过联合国及其专门机构的高层职位竞选。2005年之后，每年都有中国籍公民出任联合国专门机构最高决策职位：如2005年时任中国教育部副部长章新胜就任联合国教科文组织执行局主席；2006年中国香港地区的陈冯富珍女士出任世界卫生组织总干事；③2013年，中国籍候选人李勇以明显优势在总共七名候选人之中脱颖而出，当选联合国工业发展组织新任总干事，在他之前，已有两位中国籍公民获任副秘书长级的联合国实体首脑。④

从机制化水平来看，中国与联合国机构合作的制度化程度迅速提升。一方面，原本就设有驻华代表处的组织，其代表处经历了升级。如工发组织的驻华代表处于2006年升级为驻中国、蒙古、朝鲜、韩国的区域代表处；⑤教科文组织北京办事处于2002年升级为东亚地区5国办事处，覆盖区域包括中国、朝鲜、日本、蒙古和韩国。⑥原本未设驻华办事机构的组织，则多在近年间增设了相应机构，如联合国环境署于2013年在北京设立驻华代表处；①农发基金于2005年在华设立联络办公室；②等等。另一方面，中国相关部委与联合国机构之间的伙伴关系出现显著进展。例如，2016年中国农业部与联合国粮农组织共同签署关于建立全面战略合作伙伴关系的谅解备忘录，中国农业部、财政部则与国际农业发展基金共同签署关于建立合作伙伴关系的谅解备忘录。③

从资源提供来看，中国对联合国发展机构的财政贡献迅速增长。其中既包括通过相关部委对联合国机构缴纳会费，也包括用于国际发展合作的各种捐赠和捐款。以工发组织为例，2004—2005年中国会费分摊比例为2.177 88%，到2006—2007年即上升至2.987%，在171个成员国中位居第7，每年缴纳会费超过300万美元。④再以开发署为例，2011年中国向该机构捐款460万美元和260万元人民币，⑤2013年中国对开发署贡献创下新高，达600万美元。⑥在财政贡献持续增长的同时，中国从“受助者”向“施助者”转变的趋势愈发明显。2006年起，粮食署结束其在华常规援助项目，中国从该署的受援国转为捐赠国。⑦在停止接受粮食援助的当年，中国一举成为世界上仅次于美国、欧盟的第三大粮食捐助方。⑧粮食署驻华代表指出：在粮食署历史上，像中国这样从受援国变为捐助国的例子实不多见。⑨2013年，中国还向该署紧急食物援助计划捐赠200万美元，为叙利亚境内受冲突影响的400万人提供援助。①

第三，中国越来越多地以联合国专门机构为平台或渠道，通过共同设立合作中心、信托基金、培训项目等多种方式，重点推进南南合作。以合作中心为例，2005年，中国国务院扶贫办、商务部与联合国开发计划署正式签署“建立中国国际扶贫中心项目议定书”; ②该中心随即成为中国开展南南合作的重要渠道。2008年，根据商务部与工发组织的协议，中国南南工业合作中心正式启动，成为推动中国与其他发展中国家在工业化等领域合作的重要平台。③以信托基金为例，2006年中国与粮农组织签署合作意向书，结成南南合作战略伙伴，④随后分别在2009年和2015年提供了3 000万美元和5 000万美元的两笔信托基金，支持农业领域的南南合作项目。作为最早参与粮农组织框架下南南合作的国家之一，中国迄今已经实施20个南南合作项目，共向24个发展中国家派送1 000多名农业专家和技术人员，约占粮农组织“南南合作”项目派出总人数的60%。⑤2012年，中国—联合国教科文组织教育信托基金项目在首届全球全民教育会议上启动。中国政府向该基金提供800万美元资助，用于对坦桑尼亚等八个非洲国家的教育援助，加强对非洲教师的培训。⑥再以合作培训为例，商务部自2006年就开始与贸发会议合作，启动面向发展中国家的国际人力资源合作培训项目，具体方式是由中国政府出资、贸发会议派出专家，共同为发展中国家培训经济领域的官员和专门人才。仅数年间，该项目已向77个发展中国家的400多名官员提供了培训。⑦

（三）企业、社会组织层次的合作

中国企业、社会组织与联合国机构、实体开展的合作，构成了中国与联合国全球发展治理合作的第三层次。与领导人层次、部委层次相比，这一层次的合作刚刚起步，但发展势头、成长空间均不容低估。从现有情况来看，合作呈现出政府引领、社会参与、企业发挥关键作用的基本态势。其中，“政府引领”并不是指国家直接介入甚至干预，而是指国家关于发展治理的总体理念、大政方针，对包括部委、企业、社会组织在内的其他行为体形成指引作用。企业与社会组织在遵循总体理念的同时，根据自身具体情况，自主作出寻求合作机遇、开拓发展空间的决策。例如，习近平主席在联合国发展峰会上提出“构建全球能源互联网，推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求”的倡议之后，①中国国家电网公司作为联合国“关注气候倡议”的合作伙伴，于2016年发起成立了全球能源互联网合作组织，将全球能源互联网推进战略实施阶段。②此后不久，联合国新任秘书长古特雷斯在会见合作组织主席刘振亚时，明确指出全球能源互联网这一“中国方案”应纳入2030年可持续发展议程，并现场指派联合国经济与社会事务部牵头与合作组织沟通对接。③

在该层次的合作中，社会组织起到了宣介推广、促进政府与企业之间沟通联系的重要作用。这方面的代表性案例是中国国际经济交流中心、新华社瞭望周刊社与联合国开发计划署共同发起的“一带一路”可持续发展合作平台。用开发署驻华代表处国别主任文蔼洁的话说，该平台能够让企业更好地参与“一带一路”建设，促进政企之间的知识分享，为“一带一路”的实施提供支持。④与之性质相似的还有2015年中国国际贸易促进会与工发组织签署的谅解备忘录，后者就如何促进中国企业“走出去”达成诸多共识，作出相应规定。⑤另一个典型案例是开发署与盖茨基金会主办、中国社会化媒体与公益联盟协办的“2015年全球新媒体与公益峰会北京论坛”。该论坛通过社会化媒体平台向中国公众推广可持续发展目标，使中国成为第一个全面启动全球目标推广活动的国家。⑥

企业作为该层次合作的参与者、贡献者和受益者，更是不可或缺的关键主体。除前文提及的中国国家电网公司之外，国内各行业部门的企业都已开始关注乃至推进与联合国机构的合作。2016年，联合国开发计划署“可持续发展顾问委员会”在华正式成立。委员会的宗旨是借助中国企业的知识、经验及资源，支持全球可持续发展目标的落实，其成员均为具有广泛影响力的中国知名企业领袖。①至于各企业的合作案例更是不一而足。如中国银行与工发组织签署的《联合伙伴关系宣言》，确认了双方将在绿色金融、能源效率等领域合作，特别是为发展中国家的中小企业创造机遇。②再如中国互联网企业百度公司与联合国开发计划署合作研发的“百度回收站”智能手机应用，该项目旨在解决电子垃圾的有效处理问题，不仅有助于环境保护，还创造了新的市场和就业机会。③