第二节 公共治理要素
一 治理绩效
绩效就是成绩与效果的综合，它强调的是量与质的综合。[9]回溯公共治理绩效研究的发展历程，公共治理绩效最早受到私营部门成功应用绩效管理和管理新理念的示范效果影响，早期的行政效率研究基本上使用私营部门管理效率研究的概念、模式和结论。[10]20世纪50年代开始，公共治理绩效的研究开始于美国的绩效预算制度。到了60年代后期，随着新公共行政学的发展，学者们从社会公平理论出发，强调公共治理绩效的核心价值是社会公平，并且以治理对象为导向，将治理对象的需求作为政府公共部门存在和发展的基础。接下来的十年间，随着公共政策理论的兴起，西方学者对于绩效的研究转变为了政府职能的具体化，包含了具体公共事务的管理行为。[11]到了20世纪80年代中期，随着世界经济和科学技术的发展，治理环境开始发生巨大的变化。此时，政府普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的绩效管理，侧重经济发展与效率，追求投入产出带来的价值最大化。进入90年代后，公共部门的基本运作方式发生了巨大的变化，尤其是市场的介入，公共部门与治理对象之间的关系由治理者与被治理者开始向公共服务的提供者与消费者转变，这个阶段治理绩效的重点就在于公共服务的质量与效率。
在我国，公共部门的治理绩效体现在了不同层级政府的社会管理机制当中，以政府治理事务为对象的绩效评估成为整个公共治理中举足轻重的组成部分。[12]有关治理绩效的研究已具雏形，学者们经过了借鉴国外研究的过程，在我国治理绩效研究方面主要有以下几个方面的研究结果。
1.治理绩效的测量
与公司的治理绩效相比较，公共部门的治理绩效所涉及的方面更加广泛，衡量角度也更加多样，因而对于治理绩效的界定就经常有许多模棱两可的概念出现，并没有达成共识。因此，治理绩效研究的首要任务就是要清楚地界定其概念。衡量和比较公共部门的整体治理绩效需要在治理绩效的测量方面与公共部门的治理目标相一致。[13]
在国外学者的研究中，从国家公共部门出发看待治理绩效的测量，主要是与特定的治理事件相联系，将治理绩效作为一种维护基本的社会秩序，提高公共部门的服务质量，改善公共责任机制以及包含增强政府的公信力，等等。也有学者通过政治制度学的一些基本框架采用特定的治理方式，获得治理对象或者公众表达其利益诉求的结果，在其中反映了公平和民主的治理理念，强调了治理绩效最终追求的其实就是一种公共责任与治理对象至上的治理理念。[14]在一定理念的指导下，各位学者又对治理绩效进行了细致的维度划分。Dubnick的研究将治理绩效分为四个维度来测量：第一，治理绩效包含了在治理过程中的所有治理活动；第二，治理绩效包含了整个治理组织的治理能力，也有很多研究将组织的胜任能力或者生产能力等同于公共部门的治理绩效；第三，治理绩效最重要的测量就是治理的最终结果，结果绩效不包含其获得的过程和路径；第四，治理绩效也包含可持续的结果，即过程绩效，也就是公共部门进行治理活动期间的治理表现。[15]Prewitt对治理绩效的测量更加综合，即“根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”。[16]美国会计总署在2005年公布的一项公告中，给出绩效评估的定义为“一个监控与报告项目的成就，尤其是向预定目标进展的过程”。
国内学者也对治理绩效的内涵以及变量的发展和测量进行了大量研究。研究结果认为在公共治理中，治理绩效就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对公共部门管理过程中投入、产出、中期成果以及最终成果所反映的绩效进行评定并划分等级。[17][18]对于政府部门来说，质量和结果一样重要，“质量”是指公共服务是如何提供的，包括治理政策的落实和执行；“结果”是公共服务供给之后所产生的社会效果和社会公众满意的程度等。[19]绩效是指治理主体为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出[20]，也有研究认为绩效是一种政策效果[21]。也有研究表明，公共绩效可以看作符合某些规定，也可以看作与预期治理目标的符合程度（如符合公司或者社会制定的目标的综合评价），还可以用治理过程中的投入与产出来衡量（按照综合评价）。[22]另外，有研究将公众满意度界定为公共部门治理绩效评价的核心准则，是新公共管理的一个基本特征。[23]此种形式的绩效测量体现了公共部门在面对治理对象时的服务取向，也就是治理过程与治理受众的期望相契合，即治理对象的满意度。[24]
2.治理绩效的影响因素
由于公共部门的治理绩效主要是由政府组织内部和外部的各种因素共同影响和决定的，所以影响过程比较复杂。这些要素主要涉及政府内部的治理主体、财政和资源以及许多制度性因素，同时也包括政府组织外部的各种治理环境，包括了治理问题在执行时所处的经济、社会、文化等因素。[25]
Rainey等人分析了公共部门的内部管理制度、领导能力等因素，认为治理绩效更多地取决于公共部门内部管理，包括治理目标设计、人力资源的合理配置；公共部门的稳定性、多样性、承担责任、设置有效的治理目标、治理主体有效的行政能力和政治素养等领导能力越强，组织的治理绩效就越高。[26]O’Toole等人认为治理对绩效的影响来自组织结构，同时在特定的治理环境冲击也起到了一定作用。Lynn等人认为治理是公共部门绩效的决定因素，尤其是政府的角色、结构、操作过程或者解决社会问题的方法的转变。[27]Lynn等人认为能力高的政府其人力资源管理绩效比较高，权力集中并且缺乏高级专业管理者的政府，其人力资源管理绩效比较低。[28][29]
二 治理结构
治理结构的概念最早来源于公司治理，董事会的赋权、控制和制约机制称为治理结构。[30]自20世纪80年代美国著名经济学家威廉姆森提出治理结构概念以来，经济学和管理学界有关治理结构与绩效的研究成果十分丰富。学者们更多关注治理结构的作用机制，不同的理论给出了不同的解释并存在不同的观点，因此对于结构与绩效关系结论不一。随着研究的发展，新古典经济学认为，治理结构是产生秩序、化解冲突和实现相互利益的方式，包括治理中的制度和机制[31]，从组织社会学视角，治理结构是理性化的制度规则反映[32]。
国内外学者对于治理结构与绩效的研究最早是以公司和企业为研究对象，指出公司治理结构是一套制度安排，用以支配和调整组织中有重大利害关系的团体、经理人员和工作人员等之间的关系。研究问题集中在如何配置和行使控制权，如何监督和评价董事会、经理人员和工作人员的相互关系，如何设计和实施激励机制等。这些研究基于各种经济学和管理学理论，如委托代理理论、交易成本理论、不完全契约理论、资源基础观、组织学习理论和利益相关者、社会网络理论，一般从公司治理结构的股权结构、资本结构、董事会结构组织形式等方面研究了治理结构对组织治理绩效产生的影响[33][34][35]。有关公司治理的文献证明，组织结构对治理绩效具有重要的影响，良好的组织结构不仅有利用工作的开展和组织的可持续发展，而且是治理绩效的重要保证。
如同公司和企业一样，公共部门（如政府、非营利组织等）也需要治理。公司治理结构理论为公共治理结构与绩效研究提供了理论指导。在公司治理理论基础上，学者们又以公共部门（如政府部门、非营利组织等）为对象发展出了一套公共治理结构与绩效的理论，他们认为公共事业是以社会中与该公共事业相关的公众利益最大化为目标。
诸多研究从治理结构的角度出发，虽然最初的研究都基于公司和企业，但是涉及公共部门，诸多学者研究发现无论是公司治理还是公共治理都存在一些共同的特征，梳理如下。
1.治理结构的维度及其绩效模型
它最初来源于产业组织理论中的“结构—行为—绩效”分析框架被应用在了结构与绩效关系的研究中。该分析框架从治理结构的制度和环境分析入手，从组织成员的角度对绩效进行了分析。[36]治理结构由不同的维度构成，对治理绩效的影响可以独立区分。[37]对组织结构维度的研究是国内外学者关注的一个焦点，特别是组织结构实证研究中对组织结构测量的需要、组织结构维度的划分已成为相关研究的重点和难点。国内大多数学者认为，组织结构的复杂性、规范性以及集权和分权性三个维度是组织结构的核心内容。相对而言，国外学者对组织结构维度的研究较早，已形成了较为成熟的理论和量化标准，包括人员比例、自治度、权力分配、授权、规范化、协调机制、职业化、专门化、标准化、差异化、复杂性、控制跨度、垂直幅度在内的13种组织结构维度。[38]接下来的研究进一步发现复杂性、规范化、权力分配和协调机制这四个维度是研究者关注的重点，并对这四个维度的内涵和测量量表进行了阐述和说明。[39]
综合文献，对于治理结构和治理绩效的影响分析，国外的学者建立了诸多实证模型进行验证，即通过建立以治理结构为自变量、治理绩效为因变量的因果模型进行验证。从中可以看出存在三种主流的治理结构，一是静态的组织结构模型，二是动态的制度结构模型，三是人力资源结构模型。
（1）静态治理结构模型。在治理结构的静态结构中，包括组织规模、组织跨度、组织层级、行政集权程度、控制级别、监管程度等诸多维度。[40]组织规模对绩效有正向的影响[41][42]，层级结构控制与绩效有曲线的关系[43]，层级结构与绩效既有正相关也有负相关[44][45]，行政紧密程度与绩效成正向关系[46]。
（2）动态治理结构模型。在治理结构的动态结构模型中，治理结构被分为专业性、复杂性、标准程度、集中程度等几个维度。[47][48]有学者认为治理结构就是一种制度框架，各种参与治理的主体可在该框架下完成一定的治理任务。[49]根据委托代理理论，公共治理组织所处各种环境的多向不确定性，使委托人难以判断代理人的工作能力和努力程度，这种信息的不对称使委托人的委托风险增大且难以控制。[50][51]已有研究发现，组织结构的规范化、协调机制对组织绩效有显著的正向影响。[52]同时，由于公共部门面临治理问题的复杂程度，也有研究表明了社会参与治理的治理结构会对绩效产生影响。社会组织参与治理能够实现公共事务的自我管理和公共服务的自我供给，大大降低了公共部门的治理成本，符合公共价值需求，从而提高治理绩效。[53]
（3）人力资源结构模型。随着行为科学的研究和发展，从20世纪30年代开始，对于公共治理绩效的影响开始纳入了人的因素的影响。[54]许多研究者以资源基础理论、人力资本理论、交易成本理论等出发，构建了许多人力资源结构模型。[55]在这些模型中，将人力资本本身的价值与独特性进行了维度的划分，包括教育水平、技术水平、工作能力、健康水平等要素。而对于一个组织或社会来说，组织或社会的人力资本存量则包括整个组织或社会的教育水平、技能水平、工作能力、年龄结构和健康水平等要素。目前学者公认维度有很多，如职称结构、年龄结构、学历结构、专业结构等，但其不足之处在于仅仅强调人员结构是整体机构组织素质的重要因素，而没有把该结构与治理绩效联系起来进行实证分析。在相关的实证研究中，治理主体的受教育水平对于公司的业绩有显著的影响[56]，但是并没有学者将人力资源结构通过治理结构的角度引入对治理结构的影响。
2.治理结构与其他要素的匹配
公共治理所处的外部环境总是在不停地发展变化中，而公共事务对于外部环境的依赖较大，具有较强的外部依赖性。组织必须根据外部环境的特点和内部需求设计其组织结构和程序。[57]治理结构只有与其所在的市场环境、政治环境（例如国家的法律环境和制度环境）以及社会环境相匹配才能有效运行。在治理结构和治理绩效关系的研究中，从另一个角度，很多学者从与治理结构与其相匹配的其他因素研究对最终绩效的影响，如治理结构与战略的匹配[58][59]、治理结构与环境的匹配[60][61]、治理结构与技术的匹配对绩效的影响[62]等。
在上述研究中，研究较多的是不同治理环境中的治理结构对治理绩效的影响。[63]治理结构只有与其所在的市场环境、政治环境（例如法律环境）以及社会环境相匹配才能有效运行。[64]在大学治理结构的研究中，外在的整体环境包括正式制度（法律等）和非正式制度（传统、文化等）的因素也是研究的重点。[65]
三 治理工具
对公共部门治理工具的理解，毛寿龙等学者认为，公共部门的治理工具就是公共部门实现其部门职能的手段，通过公共部门的治理工具的执行，公共部门的职能得以实现，最终的目标是使得公共问题得以解决。[66]里格林将政策工具定义为“致力于影响和支配社会进步的具有共同特征的政策活动的集合”。[67]而现代治理工具理论的代表萨拉蒙则认为治理工具是一种可辨认的通过集体行动致力于解决公共问题的方法或者途径。[68]治理工具作为公共治理的重要因素之一已经成为当代公共管理学、公共治理以及政策科学研究的一个焦点[69]，也是目前国内外公共管理学科中异军突起的一个重要分支，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。在公共治理实践当中，治理工具也称为政策工具，学者们对其也进行了许多初步的探索。从20世纪70年代开始，西方学者尤其是美国的公共政策研究领域开始兴起了有关治理工具执行的研究热潮，治理工具的研究得到了迅速的发展。
1.治理工具的研究内容
国外的治理工具的研究大致经历了重要的三个发展历程。[70]第一个阶段主要偏重于治理工具自身的研究，包括了治理工具的识别和分类，主要研究方法是进行一些案例研究，学者们通过这些个案的研究，对于治理工具的执行路径有了一定的了解，强调工具执行与治理目标不一定是线性相关的关系。该阶段的研究拓展了治理工具的研究领域和研究视野。第二个阶段偏重于治理工具的理论分析框架的研究与治理模式的构建，强调自上而下的执行模式以及治理主体的政策制定者与执行者的互动与合作。该模式中也包含了治理过程中涉及的各种利益相关者的互动。第三个阶段的研究整合了上述两个阶段，提出了更加完整的分析框架，开始了治理网络的相关研究。治理网络的概念突破了传统的仅仅以公共部门为单一治理主体的界限，提出了对于公共事务的治理与非营利组织和大众等多主体的广泛参与的治理模式。[71]
从目前国内学界对政策工具及其治理绩效影响的研究现状来看，相关文献不多，主要散见于极少数专业教材和论文之中，且比较零碎。具有代表性的研究学者主要有陈振明教授和张成福教授，他们探讨政策工具选择的代表著作分别是《公共政策学》和《公共管理学》。研究主题主要涉及以下几个方面：影响治理工具绩效的主要因素，治理工具的优化组合，治理工具效力的评价及其价值标准选择，治理工具选择的未来趋势等[72][73]以及网络治理理论的兴起[74][75]。
2.治理工具的分类和识别研究
萨拉蒙认为“每一种治理工具都具有某种特征，使其可以得到识别”[76]，而对治理工具研究的第一步就是先对工具进行识别再分类。这些分类不仅仅反映出治理过程不同角度的看法，同时也依托于不同的方法论。胡德将政府的政策工具分为四大类：信息类工具、资财类工具、权威符号、组织性工具。[77]另外，麦克唐纳尔和艾莫尔则根据工具所要获得的目标将治理工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具四类等。[78]治理工具的研究发展主要来源于公共行政和公共政策学科的规范研究，在理论发展的同时，伴随着公共部门实践的经验累积，有关治理工具的研究进一步注重理论与治理实践问题相结合的解释力[79]，从而使得治理工具的研究不再局限于起源的公共行政学，而是开始以具体的治理问题为导向进行治理实践研究，学者们开始根据具体问题的治理工具特征将治理工具归为不同的类型。[80]
从西方公共治理的治理工具研究来看，奥斯本和盖布勒将治理工具分为传统类治理工具、创新类治理工具和先锋类治理工具，他们认为政府可以糅合使用这些治理工具。因此，萨维斯就如何组合这些治理工具进行了研究。他将公共物品和服务的制度安排分为十类，将物品和劳务分为四类，然后探讨了理论上适合于各类物品的制度安排和工具。这些都对治理理论指导和分析实践有更加深入的帮助。[81][82]
根据文献资料，笔者将比较成熟的治理工具的分类研究总结为表2-1。
表2-1 常见的治理工具分类及其特征a
在我国的公共行政实践中，“强制、混合、志愿”的三分法则被学界广泛接受，这与西方对于治理工具的分类基本相同。由于治理工具根据这样的分类方式可以涵盖绝大多数的治理工具类型，因而被人们认为更加具有合理性和包容性。[83]
3.治理工具及其绩效研究
治理工具的绩效对于公共部门绩效的重要影响作用主要是通过治理工具的性质、功能以及其在治理绩效中所占的重要关系来体现的。在现实的公共治理问题中，通常是针对治理问题确定目标，再根据治理工具的特征和与环境的契合程度等因素确定治理工具的绩效。公共部门作为治理工具最主要的执行主体，在进行具体治理活动中，治理工具的绩效很大程度上反映了公共部门的绩效。[84]诸多研究都表明，治理工具的绩效是评估治理事件的最核心内容，它涵盖了工具的制定、实施、产出以及再反馈的治理的整个过程。[85]对于治理工具及其绩效的研究具体可以归为以下几类。
第一，治理工具的外在特征。虽然在20世纪90年代后，治理工具作为西方公共政策和公共行政领域研究的新途径之一得到了迅猛的发展，但是，到目前为止，治理工具理论的主要贡献在于其类型研究。目前关于政府治理工具的研究停留在“类型学研究范式”。这种研究以治理工具的类型为基础，试图通过治理工具的类型研究，得出关于治理工具的一般规律，不同类型的治理工具针对具体治理问题的治理绩效并不相同，从而可以为后来的治理实践者的治理提供一些策略的清单，为实践者们的最优选择提供理论支持。根据强制性逐渐减弱的治理工具特征，自主性越强，由于治理对象存在较大的支配空间，会产生较高的绩效，但是同时也会带来管理成本的增加[86]，因此，治理工具根据特征进行的不同分类，使得其治理绩效具有不确定性。
第二，治理工具的内在属性。治理工具的内在属性就是治理工具达成治理目标的程度，从这个角度讲，治理工具内在属性的有效性就成为衡量治理工具绩效的一个重要标准。[87]采用这种研究途径的学者认为，治理工具的内在属性决定了这种治理工具的使用方式，从而进一步影响治理行为的过程。[88]治理工具的内在属性具备了核心工具绩效的功能。
第三，治理工具的外在环境。在治理工具识别和分类的基础上，治理工具的治理模式往往具有不同的适用情境。英国学者胡德指出，对于治理工具的研究要特别注意理解治理工具与环境之间的关系，在特定的情境下治理工具的治理绩效并不相同。[89]在面对具体的治理问题的同时，治理实践者们并不能仅仅根据治理工具的分类理性地选择最优的治理工具，不同的治理问题在不同的治理环境中的绩效也会受到影响。尤其治理工具是具体公共治理事务发展的产物，必然会受到诸多社会因素的影响，而且这些环境因素相互交织存在，对治理绩效产生了复杂的影响[90]，这些环境因素包含了法律制度、经济、社会文化等。在西方治理工具的研究中，每一种对治理工具的分类视角几乎就是一种治理工具的研究模型，这些模型结合不同的治理环境，就形成了各种治理工具的选择模型。通过对这些治理工具模型的研究，研究成果应用于治理实践。