第一节 公共治理理论

公共管理领域的理论始于政治学中的三权分立，此后逐渐发展为传统的公共行政学，19世纪末20世纪初逐渐成形。在一百余年的发展历程中，这方面的研究发生了三次重大的范式变革，即从传统的公共行政学到公共政策分析，再到公共管理学（在部分国家称为新公共管理学）。这一变化过程并不仅仅是学科术语使用习惯的不同，而且是代表公共部门管理研究发展过程中依次出现的研究途径和范式。^[1]20世纪70年代开始，以管理主义和公共选择理论为基础的新公共管理理论兴起，并伴随着全球公共治理情势的新变化，要求政府能够快速、灵活、有效应对面临的挑战。随着政府管理危机和市场调节危机的出现，以及当前全球公民社会组织的兴起，公共治理理论作为新公共管理运动的主要推动理论开始在全球范围内兴起了研究的热潮。继续全部依赖政府来解决公共问题的做法已无法取得预期的效果，而且单一公共部门解决复杂问题的能力也受到了限制。国内最早引入治理的概念始于俞可平编著的《治理与善治》，随后陈振明、毛寿龙等学者对公共治理理论进行了总体性的研究和论述，重点阐述了公共治理中政府、市场和公民社会的关系问题，大部分的研究主要停留在了概念和理念的层面上，缺少具体的分析框架和指标。

从狭义上来讲，公共治理是一种协调方式，它有自发的协调秩序和结构，依靠多种相互作用的力量发挥作用。公共治理强调了公共管理问题当中突破了单一主体进行治理活动的传统模式，强调了多元的治理主体参与以及治理客体的参与；并从涉及公共治理的所有利益相关者的相互关系出发，强调各个利益相关者的互相影响、协调合作与相关的信任等，体现了网络化治理的特征。该理论既是指导公共部门行政改革和政策创新的理论基础，又是一种针对公共事务管理体的分析框架。由于其所属政治学研究的范畴，因此，公共治理也被认为是政治学及其发展而来的公共管理学共同研究的理论。而涉及具体的公共治理问题，没有发现有研究将公共治理与上述的研究范式的发展联系起来，而是将公共治理的理论用于“新公共管理”的应用研究之中。通过诸多关于行政学、公共管理学、新公共管理和公共治理的研究可以发现，公共治理在逻辑上是与前面三种研究范式有继承与改良的关系的。因此，有学者指出，公共治理研究范式的核心就在于，在公共目标的实现过程中，政策分析和公共行政的“分析单元”从公共组织或单个的公共项目转到有特色的工具使用研究上。^[2]俞可平将“治理与善治”作为一种“新的政治分析框架”，^[3]为公共治理研究提供了最初的研究分析框架。目前比较成熟的公共治理理论研究框架是将公共治理进行了要素的分解^[4]。也有学者提出政府治理理念、治理结构和治理过程所构成的三位一体的有机框架和治理网络是公共治理在公共管理领域中的一种范式^[5]，其中多元化的治理结构是该范式中的核心要素，能够提高公共管理的水平和公共服务的质量。

除了上述有关公共治理分析框架的研究，以公共治理理论对20世纪80年代以来的政府治理改革的动因和举措进行回顾性分析^[6]，也是众多学者研究的一个主要方向。但是前期的治理研究与分析基本都局限于理念和基本要素的分析，俞可平则基于治理与善治的理论，试图建立一套评估中国民主治理的评价指标体系，并进行了治理分析框架操作化的尝试。^[7]另外，公共治理的治理绩效越来越依靠政府公共部门与非政府组织、市场、企业、公民、社会其他组织之间相互影响和良性互动，只有依赖多元主体结成的社会网络治理机制，才能实现有效的公共治理。^[8]在有关公共治理实践领域，学者们进行了许多初步的探索，有关治理结构和治理工具的相关理论将在下一节进行详细论述。