一 国际河流冲突：挥之不去的阴影

国际河流流域是一个非常重要的地理和法律概念。它是指一个延伸到两国或多国的地理区域，其分界由水系统（包括流入共同终点的地表水和地下水）的流域界线决定。^[5]国际河流流域是人类重要的生存空间，对国家和地区安全有着非常重要的意义。根据2002年联合国环境规划署、联合国粮农组织与美国俄勒冈州立大学联合出版的《国际淡水条约图集》（Atlas of International Freshwater Agreements），当时共有国际河流（流域）263条^[6]，所涉及的河流总径流量占全球河川流量的60%，流域面积覆盖了地球陆地表面的45.3%，影响的人口约占世界人口的40%。^[7]国际河流的共享性以及全球水资源的稀缺性和重要性，使国际河流流域国家围绕河流开发利用的争端不断，影响着流域地区的安全状况。

国际河流争议和冲突伴随着现代国家的出现而产生，至今仍然普遍存在。如亚洲的恒河流域、中东的约旦河流域以及两河流域、非洲的尼罗河流域，流域国之间的冲突一直没有停止。在20世纪的后50年里，由水资源问题引发的1831起事件中，有507起具有冲突的性质。其中37起具有暴力性质，并且有21件演变成为军事冲突。^[8]2003年3月16～23日在日本召开的第三届世界水论坛上，联合国环境规划署发表了一份调查报告，指出世界上263条国际河流中，有158条存在程度不同的各类管理问题。国际河流冲突在全球五大洲普遍存在，这些争端大多发生在亚洲和非洲等发展中国家比较集中的地区。^[9]长期以来，水政治研究的地理范围多集中在中东和北非。^[10]

国际河流冲突给国家和地区安全带来诸多不稳定因素。国际水资源协会的一些专家在1991年第七届世界水资源大会上指出，水资源问题是国家之间冲突的根源之一，特别是那些处于干旱和半干旱地区的国际河流，更有可能成为国家之间战争的导火索。而在1998年，世界环境与发展委员会（WCED）也提出了一份报告，指出水资源问题已经成为引起世界危机的主要问题。在这种背景下，学者们将水政治和水战争概念紧密结合在一起，冲突论一度处于国际河流研究中的主流地位。

虽然学者们预期的水战争迟迟没有出现，但这并不意味着国际河流冲突已经消失，只不过这些冲突还没有达到战争的级别。一直以来，国际河流冲突大多集中在水量分配和基础设施建设的问题上。美国俄勒冈州立大学的跨界淡水争端数据库（TFDD）记录的水事件中约有64%的问题可以归为这两类（1945～1999年数据，其中水量分配冲突比重高达45%）。

因而，要处理好国际河流安全问题，确定各流域国用水份额是国际河流开发利用的核心问题。但从国际河流实践中看，国际河流水分配争端问题经常被隐藏或者故意忽视，而且国际河流涉及主权问题，用水问题就成为国家安全的一部分，有些资料和数据被定性为机密^[11]，这给国际河流冲突的避免与解决带来了困难。可以预见，国际河流冲突在未来很长一段时间里将继续存在。美国俄勒冈州立大学沃尔夫（Wolf）教授的“危险中的流域”（basin at risk）研究不但指出了全球水冲突的趋势，建立了国际河流状况激烈变化和机制能力之间的关系，而且根据当前的资料分析出未来最有可能发生冲突的17条国际河流（见表1-1）。^[12]

表1-1 全球17条未来面临冲突的国际河流流域^[13]

续表

我国是世界上国际河流（流域）最多的国家之一，数量仅次于俄罗斯、美国、智利，与阿根廷并列第4位。^[14]在我国15条重要的国际河流中，有12条发源于中国，且多为世界级大河。国际河流流域涉及越南、朝鲜、俄罗斯、印度等19个国家，其中14个为陆地接壤国，影响人口近30亿。^[15]我国国际河流年径流量占全国河川年径流量的40%^[16]，大部分国际河流水量充沛，水力资源丰富，每年流至境外的径流量高达4000亿立方米。^[17]虽然国际河流众多，但我国是世界上水资源贫乏的国家之一，特别是人均水资源水平更低，仅为世界平均水平的1/4。因此，国际河流流域安全不仅关系到我国国内经济建设和国际河流沿岸地区经济的平衡与稳定，还关系到我国与周边国家的关系。当前，我国周边国际河流流域都或多或少存在一些安全问题，对我国国家安全乃至地区安全产生了重大影响。我国有一些河流，如雅鲁藏布江—布拉马普特河、额尔齐斯河—鄂毕河、澜沧江—湄公河、怒江—萨尔温江、图们江被认为是未来5年到10年里有相当政治压力的国际河流。^[18]因此，研究国际河流流域安全问题对我国来说尤为重要。