二 国际河流合作：如何实现流域和地区安全

流域国家共享一条河流，存在相互依存关系，安全利益紧密结合在一起，实现流域合作也因此成为流域国家共同的努力目标。在国际河流实践中，流域国之间签订各类国际河流条约，形成多种国际河流合作理念和模式，进行全流域合作或者区域有限合作，在一定程度上促进了流域和地区安全。但从整体情况看，目前大多数国际河流流域都处于冲突与合作并存的状态，在很多流域地区，虽然国家间缔结了条约，形成了合作机制，但冲突并没有明显消减。例如尼罗河、约旦河、湄公河、幼发拉底河等国际河流，虽然都有一定数量的条约存在，但冲突仍在继续，有些流域甚至是未来冲突的热点地区。

这种情况是国际河流流域普遍存在的权力不对称所造成的。权力结构对流域合作有着很大的影响。不对称的权力结构，使流域内的合作并不都是建立在流域国平等、自愿参与的基础之上。有些合作甚至可能是以高压或者暂时的妥协和服从为基础的。^[19]那些实力强大处于优势地位的国家，在国际河流合作中占据了主导地位，有些国家的力量甚至强大到能够占据支配地位，控制水资源合作的方式和结果，成为水霸权。地区各国权力结构对流域合作的影响如此巨大，以至于有学者认为，国际流域合作的结果大多由实力决定，当前国际河流的合作，很少是以公正规则和公平利用跨界水资源为基础的。^[20]

从国际河流实践来看，国际河流流域内的合作分成以下几种情况：霸权支配中的合作，优势国家主导下的合作和流域国平等合作。霸权支配中的合作与优势国家主导下的合作，其合作受霸权和优势国家影响较大，其合作结果可能与公平合理利用背离，特别是霸权支配下的合作，其背离程度更为明显。流域国间的权力结构处于不断地变化之中。当霸权地位动摇、支配力量衰弱时，非霸权国家就会要求对等的权利和义务，合作就会处于不稳定之中。

有学者认为，虽然权力不对称是一直存在的，但流域国可以通过缔结条约来建立国际河流机制，规定一般公平性的互动规则以促进流域公平。机制的有无和强弱，决定着流域是否安全以及安全程度。“如果缺乏法律约束，相对强大的下游国家就开始通过经济和军事威胁来建立合作机制，而相对弱小的流域国则默许这种状况，从而使流域各国水利用实践相对平稳。”^[21]而沃尔夫也认为，“如果来自于流域内的自然环境或社会变化，超出了现存机制的消化能力，就可能发生冲突”^[22]。例如，英帝国的坍塌造成了一些国际河流流域出现一系列激烈冲突：约旦河、尼罗河、底格里斯河—幼发拉底河、印度河，这些河流流域的约束机制普遍偏弱。有些国际河流流域未来面临政治危险，原因也在于机制能力建设不足以应对新出现的变化。^[23]因而，在流域国之间缔结国际河流条约，形成国际河流机制，是消除冲突走向合作、建构国际河流安全秩序的重要方法。

制度的形成确实有助于流域国之间形成有效的互动并促进合作，但当前存在的问题是，并不是所有国际河流流域都存在合作机制。即使有的国际河流域存在合作机制，但也并不是所有的流域国都参与其中。而且，机制的存在，并不必然保证流域国之间能够形成长久稳定的合作关系。孔卡（Conca）和他的团队选取了37条国际河流的62个条约进行分析后发现，在这62个国际河流条约中，46个条约本质上是双边条约，16个是三边或者多边条约^[24]，而2/3的双边条约所涉及的流域，都有3个以上的流域国家。也就是说，有一些流域国在缔结条约时被故意忽略了。全流域条约的缺乏，极大地削弱了条约的合法性和有效性。特别是一些重要流域国没有参与的条约，其规定根本无法在现实中得到遵守。