对中国发展中制度性变革的重新审视：土地确权和产权稳定之迷（代前言）
近年来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就。然而，很多人对中国如何取得这样的成就存在一些误解。一个明显的例子就是中国土地和房地产市场发展过程中地权的稳定问题。经典经济学理论认为，只有人们拥有土地，通过已登记的土地确权证明对土地的所有权，并且能够自由定价和转让土地时，土地的价值才能充分利用，才能实现土地的有效分配。[1]正如一位西方观察者所指出的：“如果中国希望吸引外商投资并保持新兴市场经济持续发展，那么确保新的可转让土地的使用权稳定就极为重要。”[2]不遵守这些规则就会导致产权的不稳定、不景气的投资、市场失灵或经济危机，更糟糕的甚至会导致发展崩盘。[3]但是，中国的发展经验至少在两个方面证实这些预言和理论假设是错误的。首先，中国在过去30年中的大量资本积累很大一部分来自土地和房地产行业，这是在没有明确财产权的情况下发生的；其次，制度变迁并不是一个直接的过程，更不是国家带有目的性制度化、私有化保护财产权的结果。相反，它是国家和社会相互作用、不断发展的过程。本前言旨在通过现代社会主要的制度——地籍制度，从理论和实际两个方面提升读者对发展的理解。本前言通过将重点放在地籍制度上，说明新自由主义理论的假设不适于中国的发展。
除引言和结论部分以外，前言包括四个部分。第一部分，介绍与制度改革相关的土地确权，解释相关性、前提、研究问题和研究方法；第二部分介绍民国时期（1911～1949年）和从新中国成立至改革开放前（1949～1978年）中国在土地确权方面所做出的努力；第三部分是1978年改革开放至今城乡土地登记的情况和近期发展；第四部分即最后一部分讨论促进和制约中国土地确权的四大主要因素：
松散的确权当局；
土地和房地产的分离；
“历史是非常重要的”这一现实；
错综复杂的利益关系使得土地确权模糊。
理论与历史：或者为什么说体制改革是一个长期过程
土地和房地产的相关性
土地开发和房地产是中国经济的重要组成部分。人们经常引用的一个数字就是土地出售总额大约占地方政府预算的40%。[4]2010年，地方政府通过出售土地获得2.9万亿元，其中一半是纯收入，剩余的用于重新安置土地被征用的农民和市民。2006年到2010年，地方政府出售土地收入的环比增长率从9%增长到116%。[5]
房地产与土地开发紧密相关。根据国家统计局统计数字，2011年房地产投资占国内生产总值（GDP）的13%，与上一年相比涨幅为27.9%。[6]房地产与土地开发一样能够获得巨额利润。例如，2004年北京政府收购北京南四环附近的六圈村，以每平方米177元的价格向农民征收土地，两年后，以每平方米6750元售出。[7]2011年，中国最富有的50位亿万富翁（财富按美元计）中有29位来自房地产行业。[8]实际上，近十年来，房地产在中国经济发展中的重要性已经变得非常明显：早在2001年时，房地产开发便成为了盈利性最强的行业，而且截止到2005年，房地产业一直处于前三位。[9]
作为制度的地籍
我们来看以下两个问题：（1）为什么在模糊且不稳定的财产权的条件下，中国土地和房地产市场能够积累大量的资本，即在2011年该项数据估计占GDP的13%，占地方政府收入的40%？[10]（2）透彻理解为什么将复杂的制度变迁看成是很大程度上无意的、渐进的国家和社会相互作用的进程？[11]如果希望理解以上两个问题，我们则需要清楚地知道中国政府是如何试图进行制度变迁的。在这方面，了解制度的本质是极为重要的。然而时至今日，我们所掌握的中国政策制定者基于土地制度性变革方面的抉择之相关信息仍然不足。
譬如说，与西欧和北美不同的是，中国政府仍然面临着制度设计的根本性选择问题，其中最为生动的例子就是地籍制度。为什么要这么说？这是因为中国目前在根本的意义上还缺乏地籍制度。然而，目前却很少有人深入思考这个事情。从古典主义发展角度来看，这一事实同时又指向一个令人难以相信的悖论：中国在没有基本的地籍制度的情况下是如何实现爆炸式发展的？这个问题将会是本前言所要研究的核心问题。
土地登记或者地籍制度（引申自法语的cadastre这个词）被视为现代社会最为关键的制度之一，因为地籍制度不仅是控制土地和财产的经济交易之根本，而且还能够满足空间、基础设施和环境规划的需求，同时能够在保护财产方面作出贡献。在现代工业化的社会，地籍制度犹如全面的制度仓库，存储着众多的权利和权利要求。将地籍制度概念化并使其成为一项制度暗含着众多额外的次级问题。
其一，国家众多的土地资源和房地产是否应该通过土地确权的方式使其正规化？如果这样做，需要什么条件以及该如何进行？
其二，土地或者房地产是应该私有化还是应该保留国有和集体所有制？
其三，在分配冲突[12]的情况下，如何确保产权的稳定？
应该注意的一点是：地籍制度仅仅是一种以土地为基础的制度。它被构想为一种社会规则或者博弈规则[13]，正式的所有权可被看作一种制度，而非正式的所有权，如有关森林、荒地或者草地的非正式法或者习惯法同样也可以被看成是一种制度。[14]但是，非常关键的一点是要认识到正式与非正式的程度对制度性变革没有实质性的影响，因为决定制度变迁成败的关键因素是国家支持制度性创新，不是监控或者强制推行制度变迁，而衡量制度变迁的标准是可信度与争议性和社会支持与社会冲突的对比情况。[15]中国土地确权的历史就证明了这一点。正如本前言所述，政府历史上曾经尝试过建立起土地登记制度，但是与当时的制度背景相冲突，最终建立起来的只是“空制度”（empty institution），而不是可信的制度。[16]在那样的环境下，人们大多不愿意去登记，地籍制度也仅仅是纸上谈兵。
土地确权对契约：托伦斯和地籍制度
在讨论中国土地确权的制度性变革之前，有必要对土地确权进行界定。归根结底，土地确权能够明晰以下问题：土地的归属、土地的数量及土地的位置。因此，通过登记这一程序，每块地[17]的使用权、所有权和管理权都被记录下来，以证明土地已确权，从而便于土地交易及防止土地的非法处置。然而，罗顿-辛普森[18]明确地指出，“研究土地登记一定要清楚区分土地的公共和私有功能”。公共功能一般与税收、空间规划和环境管理相关，而私有功能能够确保“土地所有者或者占有者的权利，并保证其能够稳定地、便宜地、迅速地进行土地交易”。这些信息（法律、空间、财政、基础设施和环境方面的信息）一般由国家或者“半政府”的机构管理，管理这些信息的手段就是地籍制度。
一般而言，土地确权归类于习惯法体系或者大陆法体系。当代土地确权的源头可追溯到19世纪初期，即1804年拿破仑一世统治时建立的《拿破仑法典》（英文Napoleonic Code或者法文Code Civil des Français）。在习惯法体系中的19世纪中期之前，土地所有者需要通过追溯土地第一任所有者被皇室授予土地的历史来证明自己对地块的所有权，而与此交易链相关的文件被称为“契约”。英国国王颁布的《土地志》（Domesday Book）于1086年完成，该《土地志》是最早调查在英国威廉一世统治下的大部分英格兰和部分威尔士土地情况的文书，你可以想象自此之后发生过多少财产转移。在上述情况下，个人的土地所有权很容易遭到挑战，这不但导致所有者需要花费巨额的法律费用来维护所有权，而且也阻碍了经济的发展。为了解决这些问题，南澳大利亚首相罗伯特·理查德·托伦斯（Robert Richard Torrens）先生于1857年引进了确权登记制度。在以他名字命名的“托伦斯土地转让制度”管理下，这个体系能够保障所有涉及人士的所有权不容废除。通过土地转让登记就可以转让土地所有权，而无须通过契约的方式。这种做法大幅度简化了交易，并认证了绝对的不动产所有权。托伦斯制度在英联邦国家非常盛行，在很多方面与拿破仑地籍制度有相似之处。[19]
在思考土地登记和地籍制度时，人们会自然而然地想到现代化和经济进步。从传统的农业社会发展到工业化、高度资本化和技术密集型之现代社会的过程中，人们可以觉察出随着社会经济政治条件的变化而发生的制度的阶梯式发展。这些制度变革出现于或者可以归类于特定的社会、经济和政治条件之下。但是，这样简单的制度决定主义的观点是危险的，因为制度创新实际上带来的是多变的制度，而社会行动者认为这些制度是可信的。正如道森（Dowson）和谢发德（Sheppard）所指出的，“根据体系来区分各种成文法是不可能的”，而且他们还补充说道：“从现代发展的角度分析，在重新审视和处理托伦斯和他的原始版本时，这两者都甚至变得模糊了，或者说新的法案替代了旧法案，并且从不同的渠道采用新的条文。”[20]总之，正如笔者曾经指出的那样，制度形式不能够也不应该等同于制度功能，中国的地籍制度也不例外。[21]
简要的历史回顾
房地产和现代化：从帝国到共和国
据称，中国土地确权的源头可以追溯到5000年前。胡传荣[22]指出，自传说中夏朝（公元前2183年～前2177年）的禹帝开始，就对土地进行调查并确权，为了税收这一目的，将土地划分为3个类别9个等级。在周朝时期（公元前1066年～前256年），以“连”作为长度单位将土地进行了衡量和登记。秦始皇是中国历史上第一位统一中国（公元前221年）的皇帝，在他执政时期，进行过许多中国历史上的第一次尝试，如统一货币、度量衡等，而中国历史上第一次对家庭和土地登记的尝试也发生在秦始皇时期。尽管这里对中国的土地确权是按照从古至今的发展顺序进行描述的，但实际情况却更为复杂。
研究汉代至唐代历史的斯图亚特总结道：“土地所有权问题是一个非常复杂的问题。……这个时期充满各种混淆和动乱……直接的事实例证极为稀缺。”[23]斯图亚特的评论扩展到更长一段历史时期仍然有效。实际上，这里的假设表明帝国时期的土地所有权是非常复杂的，因为它与现在的情况不一样：当时的土地所有权的稳定性是通过习惯来保障的，土地使用权是通过习惯建立起来的，而不是按照产权进行的登记。
特别是在战乱、自然灾害和社会动乱时期，以及商业化程度低的内陆地区，中国土地所有权的制度形式和功能是习惯形成的，而不是按法典规定的。对清朝土地所有权的研究表明，如果人们占有而不耕种土地，那么声称占有土地的权利将大大减弱。但是，缴纳税收却可以极大地加强对土地的占有权，甚至可以将非法占有的土地转化为受政府保护的财产。[24]人们还应该记住一点，一般而言，“私有财产”的说法是不存在的，因为它被界定为一种由一个农业家庭共同所有和使用的公共财产。[25]
1911年，清王朝被推翻，中华民国政府可以被认为是现代中国政府的开端。自此之后，中华民国政府采取了一系列有关土地的管理措施，1922年，国民政府宣告，制定不动产登记法规，准备进行土地调查和登记，这包括六个方面内容：土地权属、分配、管理、使用、税收和其他课税，以及其他未界定的“特殊调查案例”[26]。然而，必须要注意到的一点是，尽管在1928年北伐成功后，国民政府总统蒋介石在名义上统治了中国，但他并未获得中国全部领土的控制权。
民国时期，中国武装冲突情况非常严重，这对土地所有权结构（主要在农村地区）有很大影响。例如1929年，在福建省龙岩市，实行了一次较大规模的土地改革工程，涉及的土地面积约为18000亩。在共产党攻占该地之后，征用了地主、富农和寺庙的土地，将其重新分配给贫农、佃户等。但是，6年之后的1935年，国民党重新占领该地，之前的土地所有者又重新获得了土地所有权，这导致“新旧土地所有者出现极大的混淆”[27]。
从新中国成立至改革开放前的土地确权：重新尝试
新中国成立后，政府重新尝试着进行土地确权。与蒋介石控制的中华民国的关键不同之处在于，政府实现了对中国的实际控制。然而，统一的领土控制并没有明显地改变制度变革的轨道和速度。在中国寻求现代化的进程中，毛泽东领导下的中国政府或许计划要建立新的制度，但这些制度往往会沿着它们自身的发展轨道发展，且这些轨道还受到长期以来国家和社会之间相互作用的影响。此外，即使当时中国政府通过“四固定运动”确实推进了制度变革，但地籍制度仍然是一个“空制度”，是仅仅存在于纸面上的空壳。
城市的土地确权与农村的情况有所差异。在20世纪50年代初期实行工业和企业国有化之后，城市土地被当作国家土地，但奇怪的是法律却没有明文规定。[28]由于土地是国有的，所以人们认为没有必要去登记城市土地所有权，中国至今[29]仍在遵守这条规则，正规法也不例外。与此不同的是，中国农村的土地确权又是另一番景象。
在改革开放之前，国家唯一一次尝试进行土地调查和登记是在1962年的“四固定运动”中，它是按照土地、劳动力、牲畜和农具确权进行命名的。尽管这是一次强有力的全国性群众运动，但是“四固定运动”还是未能成功制定地籍制度，登记者也仅仅只存在于国家的计划文件里。也许有人会很好奇，为什么建立地籍制度并将其作为一个可信的、受社会支持的制度会如此之难呢？
中国的农村所有权结构是模糊不清的，也是具有潜在爆发力的。在1950年至1952年的土地改革中，地主和富农的土地资产被征用，并被分配给贫农和无地农民，成为他们的私有财产。在多数情况下，这还伴随着私有产权的问题。然而，并不是所有的情况都是这样。几年之后，在1958年的“大跃进”运动中，土地私有权被取消，农业用地[30]集中归属于人民公社。人民公社是很大且很难管理的集体单位，有时甚至包括五万多户。由于“大跃进”失败，1962年公社规模被迫缩小，同时废除了土地、劳动力、资本和农具的所有权，将公社划分为3个级别[31]：人民公社、生产大队和生产小队，生产小队（实际上是村子）被赋予土地所有权。
这种所有权转移、征用和制度改组的历史遗留问题继续影响着当前中国在土地确权方面所做的努力。
无保障的资本发展吗
中国自1978年至今，土地确权突出强调了两大关键问题。其一，土地确权是一个增量的过程，是无意识的且很难预测的。国家也许有设想有计划，但是这些计划只是逐渐建立地籍制度的步骤。其二，尽管在过去的三十多年中国的资本发展与理论基础相悖，但是这种资本发展确实是在没有地籍制度的情况下发生的。也就是说，地籍制度似乎是长期经济发展的最终结果，而不是经济发展必不可缺的制度条件。
城市登记
城市的土地确权与农村的土地确权有着根本的不同。城市土地被界定为国有，而农村土地既可以是国有，也可以是集体所有。但是，这条原则并不意味着城市土地所有权从未受到挑战。1978年改革开放之后，以前的资本企业家、工业家和拥有大片土地的富有人家的子弟曾经暗中希望恢复被征用的财产。
值得注意的是，部分政府人员曾经尝试恢复，或者至少是承认私有土地所有权的存在。1982年3月，中国建设部前身国家城市建设机关曾声明：
根据宪法规定精神，我国城市房屋存在着几种不同的所有制。应加强房屋和土地产权产籍管理。……（对于）城市土地，城市房地产管理机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权及使用权状况，进行土地普查登记，并建立产籍资料及各项管理制度。
在有效平息了关于“不同的土地所有权”的爆炸性大讨论和土地私有权最终回归城市的要求之后，国家以闪电般的速度修改了宪法，并明确规定：“城市的土地属于国家所有”[32]（中华人民共和国宪法，1982年，第一条）。由于这次宪法修订，城市土地确权就变得直接：所有权无须登记，而土地使用权和房地产所有权需要分别在国土资源部（土地使用）和建设部（房地产）登记。
农村登记
在改革开放初期，人民公社刚刚解体，农村土地确权的准备事宜就已经开始了。接踵而至的是一系列复杂的过程，国家尝试着建立新的“博弈规则”，这种规则的权威性逐渐加强，范围逐渐扩大，从“意见”、“管理办法”逐渐变为“法规”和“法律”，而且有来自国家最高权威机关全国人民代表大会和国务院的政策决定的支持。
1984年，国务院号召进行一次全面的全国性土地资源调查[33]，以协助土地登记。本次调查持续12年，据国家土地管理局估计，参与本次调查的有20万人（官员、地方领导和调查员），总共投资达12亿元人民币。[34]在全国土地调查开始后不久，中国在1986年通过了第一部《土地管理法》，该法提供了一个大概的土地确权的法律框架。在接下来的几年里，中国对该框架进行了更为详细的规定。1989年，国家土地管理局在《关于确定土地权属问题的若干意见》中首次明确关于土地确权的主要问题，接着以通知的形式进行了更新和法规化。1995年，国家土地管理局出台了《确定土地使用权和所有权的若干规定》。三年之后，对《土地管理法》进行了修订，但并没有明显改变土地确权的整体管理框架。
2007年是关键的年份，这一年通过了《物权法》。这一法律就土地登记的程序、权利、职责和责任做了更为详细的规定。2007年底，国土资源部公布了《土地登记办法》。在2008年10月召开的党的十七大上，土地确权工作成为政治议程上重要的一项任务。在会上，中共中央委员会强调“要搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。在2010年的中央年度政策计划“一号文件”中，中国政府决定“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。
然而，国土资源部一位高级官员在谈到这项重要的政策决定时指出：“也许很难在3年之内完成土地登记的工作。”[35]中国的登记会受几大因素影响：
（1）“历史是非常重要的”这一现实，即过去的集体主义制度的遗留问题；
（2）松散的确权当局；
（3）土地和房地产的分离；
（4）错综复杂的利益关系使土地确权模糊。
登记的问题和约束
历史是非常重要的……当它处于“锁定”状态
土地确权，特别是农村集体土地登记，难以真正实现的第一个主要原因与制度性的“锁定效应”[36]相关，或者如倾向于制度变革的学者所言，因为“历史是非常重要的”。
在“四固定运动”中，人民公社的土地所有权被取消，转而“固定”在当时的生产队这一级别上，或者现在自然村这一级别上。这不是由法律决定的，而是由名为“人民公社六十条”（简称“六十条”）这一党的规定决定的。然而，向生产队赋予土地所有权这一决定并不能说明它的财产权就是稳定的。在改革开放之前，有很多生产队的土地被征用，理由是“为了经济发展”，而且他们并没有得到公平的赔偿。[37]实际上，错综复杂的生产队本身的土地所有权问题曾遭到强烈的挑战，中共中央委员会就这一问题展开了长达4年多的讨论，最终才做出这样的决定。[38]
1976年，毛泽东逝世。1978年，中国果断走上了经济改革之路。在1984年至1985年期间，人民公社迅速解体。人民公社、生产大队和生产小队被新的合作单位所取代，分别叫做乡/镇（原来的人民公社）、行政村（原来的生产大队）和村民小组或者自然村（原来的生产小队）。但是，村民小组或者自然村作为生产小队的延续，将会是集体农业土地的新的所有人，这一点是不言而喻的。由于“六十条”只是党的规定而不是法律，所以其并没有法律基础。
此外，或许更为重要的是，在改革开放之前，土地所有权是通过长期的使用建立起来的，而不是通过登记确定的。登记本可以合法地证明对房产有不可剥夺的绝对的权利，这种状况在很大程度上是清朝做法的延续，也是改革开放以来的遗留问题，土地确权就是要在这些制度性的基本问题上取得进步。
松散的确权当局
影响中国土地确权进程的第二个因素是土地管理当局非常松散。1986年，新出台的《土地管理法》规定了两条相互矛盾的内容：第五条规定，国土资源部的前身国务院土地管理部门“统一负责全国土地的管理和监督工作”；与此同时，第九条规定，其他的土地资源，即森林、草地和荒地[39]，则按照分别的法律进行管理。因此，第九条规定承认了一个自相矛盾的局面，土地管理实际上是由不同的国家部门进行分散管理的，如表1所示。
表1 各机构土地确权职责
表1 各机构土地确权职责-续表
简而言之（并且考虑到不同部门的解释不同），国土资源部负责集体土地所有权的确权，以及国有土地的使用权（由国家、集体单位或者个人使用）。农业部仍然负责集体土地的使用权（农民的承包权。更多解释请参见下文），以及草地的使用权。国家林业局负责登记林地的使用权。但是，荒地的使用权管理责任是属于农业部或者国家林业局，取决于如何界定荒地（即“林间草地”还是“草间林地”）。
在地方，管理当局分散这一现实则是更为明显的痛苦事实，因为根据定义，土地确权是一个跨部门的活动，很难对其进行协调；而且，这样会导致缓慢的落实进度和多方认证等各种问题。例如，一个地方土地管理部门就住房土地确权方面问题做出如下报告：
有的区、镇政府部门不重视这项工作，认为农村宅基地确权登记发证工作就是国土部门的事。[40]
为了实现“统一的土地管理”，1998年国家土地管理局的级别升格到部级（与其他几个部门共同组建为国土资源部），而林业部的级别降格为局级（国家林业局）。因此，国土资源部应该处于一个更有利的位置来对全国土地进行管理，法律上也是这样设计的。换言之，国土资源部应该能够更好地平衡农业部（农业部主要管理农村土地）[41]和原来的建设部（建设部管理城市住房）的权力。有趣的是，建设部于2007年被更名为住房和城乡建设部，这样它的职责也扩展到了农村地区。2013年11月召开的国务院常务会议决定，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。
土地与房地产
由于中国的房地产和土地是分开登记的，所以管理权也由不同的部门掌握。城市房地产所有权是在住房和城乡建设部登记的；农村建设用地所有权和城市土地的使用权是在国土资源部登记的。
农村房产
农村住房所有权登记是模糊不清的。在改革开放之前和改革开放初期，每个农户有权拥有一套住房。集体会向家庭授予一块农村宅基地的使用权，这块地可用于私人目的而不用缴纳租金，是一种“农村社会住房”。由于土地是属于集体的，而乡村社区里人们联系紧密，知道每户人家拥有哪套房子以及具体地块的位置[42]，因此就没必要对其进行登记。“一户一宅”这一原则在1998年写入修订的《土地管理法》之中（第62条）[43]。
改革开放以来，农民逐渐向城市迁移，而乡村同时出现了城镇化迹象。因此，出现了法律模糊的地区，供私人使用的农村房产被非法卖给了城市和国外的投资者的现象也屡见不鲜。因为这些农民是无偿（从乡村集体）获得土地的，所以他们可以获得巨额利润，这样的“市场”吸引了农民和投资者。另外，农民通过各种渠道来增加房产，有时拥有超过规定的一户一宅的土地，[44]或者违反地方法规，通过侵犯自家的农业用地来扩大房产。[45]通过这种方式出售的房屋被称为“小产权房”，即没有法定房产证的房产。
另外一种“小产权房”来自城市扩张。由于城市迅速扩张，出现了大量的土地需求，农村土地曾经（而且仍然是）以低于市场价格而被非法征用，用于建设城市房产。然而，尽管土地使用用途发生改变，即从农业用地变为城市建设用地，但是其所有权通常还属于农村集体。这说明新开发的房产建在原来不属于城市的土地上，而且这些土地实际上是专门规划为农业用途的。中国大多数城市的城乡交错带都出现了这种情况。
在过去几年，利润丰厚的“小产权房”市场在城乡交错带秘密地发展壮大。但是，在2012年春季，国土资源部宣布要打击所谓的农村“小产权房”的销售。在这项全国性的整顿运动中，非常艰难且复杂的关键一步就是探索农村住房是如何登记的，或者是否有登记，然后决定确权的权威情况。附件的表格说明了这个情况。[46]
城市房产
由于历史原因，城市房地产的所有权和使用权不是在单一部门登记的。然而，农村集体会为成员提供社会住房。在改革开放之前和改革初期，城市单位也为员工提供社会住房。自1998年住房改革以来，单位开始向员工以低于市场价格出售住房的所有权，这些住房是在20世纪50～80年代建造的。在过去的十年里，员工经常会将这些房子卖出，同时购买由私人或者（原来的）国家房地产公司开发的新房产。目前，仍然有单位，特别是较大的由政府运营的单位，如国有公司、大学和政府部门，拥有并且分配住房，这是员工福利方案非常重要的一部分。这一点与以前的集体主义有所差异的是住房不再是免费提供的，但员工可以购买长期的不可交易的使用权。因此，使用权不可以出售，但可以继承，不过使用权的期限是不确定的，而且第三代子孙是否能够继承该房产也是未知的，因为这种情况尚未发生。
将私人所有的房地产和由单位提供的住房分开是非常重要的，因为私人房地产的所有权是在住房和城乡建设部登记的，而单位住房的不可交易的长期使用权是在单位登记的。
反对确权：发展和习惯
除以上三个原因（即历史因素、管理当局权力分散和土地与房地产分离）外，使土地确权更为困难的因素是：很多很强大的既得利益集团反对确权，或者至少是使确权变得模糊。这方面有两个维度：其一，在发展和规划利益方面，土地确权是模糊的；其二，土地确权与地方习惯制度相冲突。
发展的简单回顾
在改革开放之前，政府将自然村界定为集体土地所有权的单位。在有关削弱或者否认自然村是集体土地所有权的单位的建议书中，很明显就能看出有些利益倾向于模糊的非确权状况，以此促进发展。在法规草案中，国土资源部规定：
家庭联产承包中，村农民集体已经打破村民小组界限发包的土地，确定为该村农民集体所有。[47]
行政村在大多数情况下是农业用地的正式承包人（超过60%）[48]，使自然村的土地所有权在很大程度上受到影响。1962年的“四固定”将土地所有权授予了生产小队，而相互矛盾的是，最高法院甚至是国土资源部本身都不将1962年的“四固定”作为土地确权的基本原则。[49]
在城市地区，与规划和发展相关的模糊的确权也是一个问题。以前建造的低层老建筑被推倒了，重新开发成高层的私有公寓或商业写字楼，而原来房屋所有者被重新安置或者是得到经济补偿。城市中心的情况尤为如此。城市中心的土地相对稀缺，在过去年份里，房地产价格大幅度上升。[50]城镇拆迁一般称为拆迁，在此过程中，因为原房屋所有者得到的补偿有限，所以城镇拆迁会导致持久的争议和民事抗诉。[51]但是，需要注意的一点是在土地确权方面，城市拆迁没有农村土地征用复杂。在城市拆迁过程中，土地确权仅仅与房地产登记相关，而不会涉及土地，这是因为拆迁土地的所有权没有发生改变。在农村土地征用的过程中，土地确权涉及三个方面的变化：土地所有权从集体转变为国家（尽管这一点并没有付诸实践中）；土地使用权的变化（从农业用地转变为城镇建设用地）；房产所有权的变化（从适用的农村住房转变为城镇房地产）。
不稳定但可信的承包
由于篇幅限制，本部分只讨论农业用地承包系统，不讨论林地、草地和荒地的承包情况。中国政府尝试进行财产权确权，但却与地方和习惯制度相冲突，最典型的例子就是家庭承包责任制或农业承包系统。20世纪80年代家庭承包责任制取代了人民公社的集体组织的计划生产，单独农业家庭获得从集体承包农业用地的许可。[52]由于土地确权管理松散，农业土地承包的确权属于农业部的职责，而不是国土资源部的职责，因此尽管国家采取多方面措施希望建立正式的承包合同系统，但这项努力在很大程度上说是无效的。其主要原因是，农民认为承包确权是不可信的。两个方面的事实也说明了农民的想法：一是合同的问题；二是频繁的重新分配，换而言之，不稳定的承包期限。
第一，合同问题。在20世纪70年代末期和80年代初期，为了应对人民公社失败的局面，出现了作为地方制度创新的农业承包系统。[53]当时，承包是集体和农民通过简单的手写的合同就能确定的，但是合同缺乏基本的条款，如缺乏清楚描述出让人和承包人的权利和义务的条款。合同不是发给个体农民家庭，而是一个合同发给所有的村民。如果有单独的合同，也是由村子统一保管。[54]
在过去，国家尝试着将这些合同正规化。在20世纪90年代末期，国家曾尝试着向个体农业家庭介绍正规的合同，合同正规化运动也在这个时期达到高潮。尽管如此，正规合同只有部分内容是按要求填写的，或者整体都是空白的（如空白的网格地图，说明承包土地的质量和数量的表格，边界描述，等等）。[55]事实证明，向整个村子颁发单一合同或者由集体保管个体合同的这些习惯很难被改变。在一次农村调查中发现，不到一半的农民收到过合同。[56]地方习惯同样也影响了国家在集体土地所有权确权方面所做的努力。正如一个政府通知警告：
土地权利证书要发放到权利人手中，严禁以统一保管等名义扣留。[57]
另外，合同里记录的信息很快就过时了，原因是有很多改变是没有记录的。这一点是很重要的，国家政策确保30年的农业土地承包期，而实际上基层却不认同这一政策，因为他们认为应该有一个平等获得土地的机会。[58]
第二，土地的再分配。自1978年农村改革开放以来，中国政府一直尝试着确保农业用地的承包期限。1984年，政府决定采用家庭承包责任制作为全国性的模式，并决定承包期为15年，因此将最初试验期限的5年延长了10年。[59]早在1993年及之前，第一轮承包期就会到期，中国政府决定将承包期延长到30年（即在原来的承包期上再延长15年）。[60]1997年，这个决定成为官方政策，并于1998年写进法律[61]（1998年修订的《土地管理法》，第14条）[62]。为了落实这项政策，中央政府要求更新所有的承包合同，并且向农民办理单独的、标准的、已办妥公证手续的合同。这次全国性的登记农业承包的运动被称为1998年“第二轮承包”，所对应的“第一轮承包”则始于1984年正式开始家庭承包责任制时期[63]。与此同时，国家也在寻求办法限制集体的权力，并规定只有在2/3的村民代表大会代表同意的情况下才能重新分配土地（参照第15条，修订的《土地管理法》[64]）。
然而，尽管采取这些措施，承包期仍然是不稳定的，原因是农村集体会重新分配土地。虽然有很多经济学家和发展实践者已经表达了他们对产权不稳定性的担忧，但是研究一致发现，在很长一段时间内，至少在20世纪90年代末期到21世纪开始几年，大部分农民对合同期内的再分配是持支持态度的。[65]从社会角度出发，可以很容易解释这种支持态度：由于农民在农业以外并无其他就业选择，并且中国特别是农村地区缺少发展成熟的社会保障体系，为了应对家庭迁移和人口变化，农民觉得有必要重新分配土地。只有通过这种办法，才能确保获得土地，并将其作为主要的生计来源。实际上，农业承包系统并不是一个将土地作为商品而进行分配的制度，而是作为一种社会保障体系。[66]在2003年至2010年期间，中国农村引入了新农合，2009年开始了新农保的试点项目。可以预测，土地重新分配的可信度水平有可能会下降。
这是一种“有意的制度模糊”（intentional institutional ambiguity），即有意将土地确权保持模糊，以此方便规划和发展，该系统就是在这种制度性模糊基础上运行的。但是同时，制度性模糊也造成了负的外部效应——冲突和社会动乱。2003年，农民由于农村土地征用而上访的次数达到了改革以来的巅峰。[67]相关报道指出，在1995年到2005年期间，中国有6600万农民由于强制性驱逐而失去了土地[68]。在为中国共产党领导人所做的一次具有开创意义的演讲中，中国前总理温家宝强调了该问题的紧迫性，他指出：“盲目圈占耕地，使投资规模膨胀和投资结构失衡，并产生大量失地农民，给农村和整个经济社会的可持续发展和稳定带来严重的问题。”[69]
因此，土地和房地产确权成了一个严峻的问题，国家面临两种选择：其一，将农村和城市的大规模所有权的变动制度化，同时避免过多的冲突；其二，国家需要适当处理大规模的强制性土地征用，而不影响经济发展、基础设施建设和空间规划。在很多人看来，这是一个进退两难的局面，或者说是所罗门的决定。不在于“一刀切”地实现土地确权，而应因地制宜地执行土地政策——与国家在其他领域所面临的制度变迁一样——不能强制进行，甚至有时要放弃执行。
制度变迁和发展中的财产权之新视角
正规的产权登记能够说明我们的共同观念，即对任何资产而言，什么在经济上是有意义的……正规的产权制度是资本的水力发电站。资本就是在这里诞生的。[70]
中国的发展经验非常明确地否定了一些发展理论的原则，其中最明显的一条有关理论是：受政府保护的产权稳定是持续投资和经济发展的前提条件。尽管存在各种各样的理论假设和前提，我们仍然可以毫无疑问地确定，虽然中国取得的举世瞩目的经济发展成就在很大程度上要归功于土地和房地产，但是这种发展是在缺乏“正规产权制度”或者地籍制度的情况下发生的，而根据理论要求，这需要国家建立并落实正规的财产制度。
另外，将地籍制度作为一种正规的、私有化的和稳定的财产权的制度原型而建立起来的过程实质上是一个无意的、增量的制度变迁的过程。为了证明这一点，本部分回顾了土地确权作为一种国家尝试发起的制度变迁的过程，覆盖从起源直至目前的情况。回顾显示，尽管中央政府已经多次尝试建立全国性的地籍制度，但这仍然是一个极为艰巨的任务。
中国土地产权的特点仍然是多样的制度情况：有正规确权的城市土地和个人住房所有权，无登记的习惯性的农村住房、林地和草地的权利；还有半正规的农业承包权利。现在的问题是这种局面是否正如（新）古典主义和传统的发展论的学者所认为的“是一个麻烦”，或者这只是中国本身的制度变迁的特定阶段的反映。
在中国政府尝试建立并推进新的“博弈规则”时，制度变迁的无意性或者自发性体现得非常明显。一个清晰的例证就是1962年的“四固定运动”，该运动不仅没能成功确权，而且也没能成功保护集体土地的前所有者（自然村）的权利。就这方面而言，在改革开放之前，国家尝试建立确权的行动只建立了一个“空制度”，这种社会规则导致了激烈的冲突，或者是对社会行动者的行为没有明显影响。中国近年来尝试进行土地登记的努力再次说明了制度变迁的本质是无意的。2011年底，地籍制度司的一位领导宣称，“截至目前，农村集体土地的确权登记已完成70%～80%，到今年年底应该会有一个更好的结果”[71]。但是，仅仅半年之前，国土资源部仍然报道称：
登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体。[72]
这一引用是非常关键的，因为这涉及中国农村一个最具争议性的问题，即以前的生产小队或者现在的村子的土地所有权问题。除了这一遗留问题，影响土地确权的范围和进度的还有其他因素：一是土地确权管理分散；二是土地和房地产的分离；三是土地确权被有意模糊化以促进发展和规划。
在此情况下，中国似乎在3年之内不可能完成2010年中共中央“一号文件”所要求的所有集体土地的确权工作。值得注意的是，2013年中共中央“一号文件”已推迟土地登记工作并规定“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。实际上，在中国建立地籍制度这一浩大的社会工程仍然需要很多年。然而，中国不是特例，中国土地确权的过程在很多方面与世界上其他地方土地确权的过程是类似的。[73]正是出于这个原因，我们找到了本部分关键问题的答案，即中国是如何在缺乏正规的产权制度的情况下产生爆炸性发展的。因为土地确权是曲折复杂、无意的经济发展的结果，而不是经济发展的条件发源地，更不是社会设计的工程。[74]
记住了这个问题，我们也就能够回答其他的次级问题：首先，中国是否应该通过土地确权的方式使土地和房产正规化？如果这样做，该何时进行以及该如何进行？其次，中国是应该按照新古典主义和新制度主义学者所建议的那样将土地和房产私有化，还是应该保持国有和集体所有制？最后，在分配冲突的情况下，如何保持产权的稳定（这种冲突起源于历史的前所有权问题和当今的驱逐的做法）？
实际上，所有这些问题都并不重要。需要记住的一点是，我们不能将制度形式和功能对等起来。换而言之，重要的不是制度的形式，而是制度在社会中是如何起作用的。在这方面，指导原则应该是制度在社会行动者意识里的可信度，而不是正规性、稳定性和私有化的程度。这一原理有多重意义[75]。
首先，在土地确权的发展过程中，国家所扮演的角色应该是调停者或促进者。如果出现由于权力不对称而引发社会分歧或分配冲突问题，如出现城市扩张、强制驱逐和土地征用等，国家就应该出来调停。国家还应该促进基层创新，以此寻求可信的制度性解决方案从而应对分配冲突的问题。不论这些基层的机制性解决方案究竟是属于不正规的、习惯的机制（如农村住房），还是属于半正规的类似登记的制度（如家庭承包责任制），国家都应该提供足够的空间和手段让制度运行，这比制度的形式更为重要。实际上，很多研究已经表明，土地登记对交易成本、投资行为和农民收入的影响几乎可以忽略不计，或者说没有影响。[76]在这样的背景下，关于私有化与国有化的长久争论也就毫无意义了。与西方经济顾问就发展中国家或经济转型国家的政府所提出的假设相反的是，私有财产并不等同于可靠的制度。很多记录表明，制度性方案可以是可信的，并且能够有效地分配资源，或者是更能促进资源节约，而私有化方案却并非如此。[77]
其次，国家只有在地方条件允许的时候才能进行土地确权，即当土地登记赢得充分的社会支持时，或者土地确权已经成为一种能够解决分配冲突的初级制度性方案的形式时。忽视这条原则只会建立起“空制度”，这是制度可信度的本质，正如土地确权研究的权威学者所恰当地指出的那样：
土地登记只是实现目的的一种手段，其本身并不是目的。如果忘了这条基本的真理，就是浪费很多时间、金钱和努力。[78]
有趣的是，在不久之前，有国土资源部内部人士曾支持将土地确权当成一件自愿的事。如一个高官所说：[79]
国土资源部倾向于自愿的土地确权：经过确权之后，土地就是合法的；但是反之，未确权的土地也并不是非法的。在这个实际问题上，中国正在探索如何保障财产权的稳定。但是，对这问题存在很多争论，这一问题也尚未得到解决。因此，我们请全国人民代表大会起草了《不动产登记法》。[80]
最后，在当前中国高速发展和快速城镇化的经济政治环境下，由农村被驱逐和城市拆迁所引起的外部效应在所难免，这意味着，在未来的许多年里，促进发展和规划与使不可信的、广受挑战的制度结果合法化这一难题将会一直困扰中国。同样在这个方面，将土地确权自愿化也许是合适的方法，因为在出现分配冲突时，它为地方制度创新留出了一定的空间。无论怎样，一旦土地登记导致剧烈的冲突，国家必须避免通过土地确权的办法使财产正规化。实际上，一些地方已经认识到这个问题，如河南省土地管理部门富有远见地指出：
存在土地违法行为的，不得进行土地登记，但应查清情况，在年底的工作报告中予以说明。[81]
除土地确权自愿化之外，中国政府也许还有另外一条出路，即登记但不合法化。可以通过引进所谓的“消极的因果式”的土地确权的“体制”来实现这个目标，如荷兰当前所采用的体系。土地确权的消极性说明成为所有人的前提条件是登记财产。但实际上，已登记并不能够说明登记人就符合所有人的条件。这个体制的因果性意味着：如果财产被非法征用[82]，那么该交易是无效的[83]。总而言之，消极的非正式的土地确权体制能够保护合法的所有人，同时继续留有土地确权的操作空间。[84]
制度变迁是一个不断变化的过程，但却是用静态的快照式的术语来使其概念化的。因此，制度变迁的表现降级为二元的转折点：公有对私有；稳定对不稳定；习惯的对法定的；经过确权的对没有确权的。相反，中国和其他国家的发展经验说明，将制度变迁看成是一种获得制度连续体则更有帮助，在这个制度连续体中，多种制度形式可以共存，相互混合，而且同时也是可信的。
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[1] 例如，参见North，Douglass C. and Robert Paul Thomas. The Rise of the Western World：A New Economic History［M］，Cambridge，Cambridge University Press，1973.“有效的经济组织是经济发展的关键所在，西欧形成了一个有效的经济组织，促成了西方崛起……我们应该注意到，政府能够比自愿的人群以更低的成本界定和执行财产权……因此自愿群体有动力用税收来交换政府对财产权的严格界定和执行。”何·皮特和斯普尔（Spoor）又回顾了这方面的理论立场，参见Ho，Peter and Max Spoor. Whose land？The Political Economy of Cadastral Development in Transitional States. Land Use Policy，2006，Vol. 23，No. 4，pp. 580-587.
[2] Palomar，Joyce. Land Tenure Security as a Market Stimulator in China，2002，Vol. 12. Duke Journal of Comparative and International Law，p. 7.
[3] 例如梅塞丽（Micelli）指出，“在土地市场经济学中争议最少的一个原则是：财产权界定越明显，土地市场效率越高”。参考Micelli，Thomas J.，C.F. Sirmans and Geoffrey K. Turnbull. The Dynamic Effects of Land Title Systems. Journal of Urban Economics，2000，No. 47，2000，pp. 370-387；De Soto，Hernando. The Mystery of Capital：Why Capitalism triumphs in the West and fails everywhere else［M］，Basic Books，New York，2000.
[4] Chovanec，Patrick. Further Thoughts on Real Estate’s Impact on GDP. Patrick Chovanec：An American Perspective from China. 2012，January 20. at：http：//chovanec.wordpress.com/2012/01/20/further-thoughts-on-real-estates-impact-on-gdp/and Lin，G.C.S. （2009），Developing China：Land，Politics and Social Conditions［M］. London and New York：Routledge.
[5] White，Gregory. Key Revenue Source For China’s Local Governments Is About To Get Slammed. 2011，March 15，Business Insider，at：http：//articles.businessinsider.com/2011-03-15/markets/29967282_1_local-governments-china-land-salesand：Stein，Gregory M. Modern Chinese Real Estate Law：Property Development in an Evolving Legal System［M］，Farnham：Ashgate. 2012.
[6] 但是，Chovanec通过计算指出后面这个数据是错误的，因为后者是一个名义速率，而GDP增长速率是真实数据（已经对通膨因素进行了调整）。因此，2011年房地产实际发展速率应该为20.0%。参考Chovanec，Patrick. 2012a. BBC：China’s 2011 GDP Numbers. Patrick Chovanec：An American Perspective from China. January 17. at：http：//chovanec.wordpress.com/2012/01/17/bbc-chinas-2011-gdp-numbers/.
[7] 《北京地价暴涨50倍的秘密：征地几乎零成本》，《华夏时报》2006年6月4日。
[8] Hurun，Top 50 Hurun Rich List，7 September 2011，at：www.hurun.net/usen/newsshow.aspx？nid=151，accessed on 22 May 2012.
[9] 2002年《福布斯排行榜》（Forbes）中的“前100位中国商业领袖”排行中，超过40位从事房地产业，参见Hoogewerf，Rupert （2002），China’s 100 Richest 2002，Forbes，at：www.forbes.com/lists/2002/10/24/chinaland.html accessed on 2 August 2007。虽然后来有些巨头因为涉嫌经济犯罪而被捕，但是2003年福布斯排行榜上仍然有35位房地产开发商，参见Flannery，Russell （2003）.China’s 100 Richest 2003，Forbes，at http：//www.forbes.com/2003/10/29/chinaland.html，accessed on 2 August 2007.
[10] Chovanec，Patrick.Further Thoughts on Real Estate’s Impact on GDP. Patrick Chovanec：An American Perspective from China. 2012，January 20. at：http：//chovanec.wordpress.com/2012/01/20/further-thoughts-on-real-estates-impact-on-gdp/. 中国经济网 （2005），《中国十大暴利行业》，at：www.chinaeconomy.cn （now www.ce.cn） accessed on 28 March 2006.
[11] Hayek，F.A. Notes on the Evolution of Systems of Rules of Conduct. In：Studies in Philosophy，Politics and Economics［M］，Chicago，University of Chicago Press，1967. Knight，Jack. Institutions and Social Conflict（4th edition）［M］. Cambridge，Cambridge University Press，1998.
[12] 这里的分配指的是向个体社会角色扮演者和社会团体分配资源。
[13] 这里简单地将其定义为社会里的博弈规则。
[14] 基于土地的制度在这里被定义为“土地治理的社会规则，例如政策和法律，习惯法等，也是一种地籍制度”。这方面的相关研究包括一些著作，如Oi，J.C. and A.G. Walder，（eds.）. Property Rights and Economic Reform in China［M］，Stanford，Stanford University Press，1999.
[15] Grabel，I.The Political Economy of “Policy Credibility”：the New-Classical Macroeconomic and the Remaking of Emerging Economies. Cambridge Journal of Economics，2000，24，p.19. Peter Ho. 2009. Beyond Development Orthodoxy：Chinese Lessons in Pragmatism and Institutional Change in P. van Lieshout （ed.） Doing Good or Doing Better：Development Policies in a Globalizing World［M］，Scientific Council for Government Policy -WRR Verkenningen，Amsterdam：Amsterdam University Press，at：http：//www.mearc.eu/hopubs.html.
[16] 很重要的一点是，将可信度作为一种支持制度的社会功能在根本上有别于新古典主义或者新制度主义著作的内容，在新古典主义或者新制度主义著作里，可信度是被视为衡量国家通过土地规模化、私有化和土地确权来确保产权稳定的决心。请参见Frye，T. Credible Commitment and Property Rights：Evidence from Russia. American Political Science Review，2004，8，Vol. 98，no. 3，pp.453-466，Haber，S.；Razo，A.，Maurer，N. The Politics of Property Rights. Political Instability，Credible Commitments and Economic Growth in Mexico，1876-1929［M］，Cambridge，Cambridge University Press，2003. 和Fellner，W. The Credibility of Effect and Rational Expectations：Implications of the Gramlich Study. Brookings Paper Economic Act.，1979，1，pp. 167-189.
[17] 如黛尔（Dale）和麦克拉芬（McLaughlin）写道：“在以地块为基础的土地信息制度或者地籍制度里，数据是根据地籍的地块组织的。这一般是土地所有权单位，但是它也可以是能够分离身份的房地产的一部分。”参见Dale P.D. and McLaughlin，J.D. Land Information Management［M］. Oxford，Clarendon Press，1988.
[18] Rowton-Simpson，S. Land Law and Registration［M］. Cambridge，Cambridge University Press，1976.
[19] Rowton-Simpson，Land Law and Registration 和 Dale and McLaughlin，Land Information Management.
[20] 被Rowton-Simpson，Land Law and Registration，p.3 引用.
[21] 参见：Peter Ho，In Defense of Endogenous，Spontaneously Ordered Development：The Institutional Structure of China’s Rural Urban Property Rights，Journal of Peasant Studies，2013，Vol. 40，No. 6，1–32；Peter Ho，The ‘Credibility Thesis’ and its Application to Property Rights：（In）secure Land Tenure and Social Welfare in China，Land Use Policy，2014，Vol. 40，September，PP. 13-27.
[22] Hu，Chuanrong. 2007. Systems of Land Survey and Registration in China （中国土地调查与登记制度发展与现状），2007，January conference paper at：http：//www.landregistry.ie/uploadedfiles/conference20071/papers/China_paper.pdfaccessed at 9-4-2012.
[23] Kirkby，E. Stuart. Introduction to the Economic History of China［M］. London，George Allen & Unwin Ltd. New York，Macmillan. 1954.
[24] Osborne，Anne. The Local Politics of Land Reclamation in the Lower Yangzi Highlands. Late Imperial China，1994，15：1 （June），pp. 136.
[25] Zelin，Madeleine. The Rights of Tenants in Mid-Qing Sichuan：A Study of Land-Related Lawsuits in the Baxian Archives. Journal of Asian Studies，1986，49：3 （August），pp. 499-526.
[26] Hu，Chuanrong. Systems of Land Survey and Registration in China.
[27] 参见Shen，Tsung-han. Agricultural Resources of China［M］. Ithaca，New York，Cornell University Press，1951. p.100. 在较长时间里，土地所有权转让也出现了诸多混淆。在巴克（Buck）编辑他的著名的研究论述时，他的记录里有63.2%的土地所有者，17.1%的共有人和19.7%的佃户，参见Buck，John Lossing. Chinese Farm Economy：A Study of 2866 Farms in Seventeen Localities and Seven Provinces in China［M］. Shanghai，The Commercial Press Ltd，1930. 在土地改革之后不久，沈宗瀚（Shen，Tsung-han）发现土地所有者比例下降了17%。
[28] 1950年的《土地改革法》并没有解决城市土地所有权问题。
[29] 请参见2007年《土地登记办法》的第2条，该条规定，“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及其他土地权利……的登记行为”。
[30] 但是森林、草地和荒地在多数情况下仍归属于国家。
[31] 这也称为“三级所有”。
[32] 城市的土地属于国家所有。
[33] 对大部分国土采用1∶10000的比例，对草地采用1∶50000的比例，对森林采用1∶100000的比例。
[34] Ministry of Land and Resources. 2007. Systems of Land Surveying and Registration in China. Presentation for the Proland Project Board Meeting，Beijing，2 October.
[35] 口头交流。受访者ZXY-MLR-4a，2011年4月5日。
[36] “锁定效应”有时叫做“发展途径依赖论”或者“历史影响”，参见Arthur，W. B. Increasing Returns and Path Dependence in the Economy［M］. Ann Arbor，Michigan，University of Michigan Press，1994 和Liebowitz，S. J. and Margolis，S. E. Path dependence，lock-in and history. Journal of Law，Economics，and Organization，1995，pp. 205-226.
[37] 例如最高法院描述的多个征用案例，参见《人民法院案例选——行政卷：1992～1996》，人民法院出版社，1997，第334～340页和第341～347页。此外，Ho 第二章节中有关生产小队的所有权的讨论，参见Peter Ho. Institutions in Transition：Land Ownership，Property Rights and Social Conflict in China［M］，Oxford，Oxford University Press，2005.
[38] 党的规定的修订版中也反映出这一点。在1961年的原始起草的“六十条”里，第17条指出：“所有的在生产大队范围内的土地都属于该生产大队”。但是，在1962年9月27日中共中央委员会公布“六十条”的修订版时，这种所有权却归属于生产小队（中国共产党，1961；中国共产党，1962），参见1961年3月《农村人民公社工作条例草案》，1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》。
[39] 渔业以及围绕渔业的堤坝建设应该遵从《渔业法》，因此由农业部负责管理。
[40] 《农村宅基地确权登记发证计划10月结束》，《海口晚报》，http：//www.hq. xinhuanet.com/house/2011-06/21/content_23061693_1.htm.
[41] 更为具体地说，这包括农业用地、农村住房用地（宅基地）、农村建设用地和草地，但是不包括林地（林地由国家林业局负责）。
[42] 张芳胜：《农村房屋产权登记法律制度构设》，2005，网址：http：//www.law-lib.com/lw/lw_view.asp？no=4655.
[43] 《中国人民共和国土地管理法事宜》，法律出版社，1998。
[44] 例如，可以利用（未婚）子女的住房用地的权利或者（出于经济原因）离婚的模糊规定。
[45] 每一个省份和地区都出台了特定的标准，规定每一个农村家庭可以使用的建设农村住房的确切面积。
[46] 国土资源部：《小产权房最新政策——即将面临被全面清理》，2012年2月22日，网址：http：//re.icxo.com/htmlnews/2012/02/22/1406339.htm.
[47] 国土资源部：《确定土地所有权和使用权规定（征求意见稿）》，第24条，2008年11月20日。
[48] 1997年，中央政策研究室发现60.5%的土地由行政村承包，而村民小组只占32.3%，乡镇占1.1%，其他类别的占3%。请参见 全国农村固定观察点办公室撰文《当前农村土地承包经营管理的现状及问题》，《中国农村观察》1998年第5期。
[49] 例如，参见最高人民法院有关《村民委员会和村民小组就土地争议的政策和法律的使用》的评论，以及国家土地管理局在1989年颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（Xiang，1996）。1989年的规定将1962年规定作为标准。就是在1962年展开的“四固定运动”，而这次运动的正式基础是“六十条”。
[50] Wu，J.，Gyourko，J.，& Deng，Y. Evaluating Conditions in Major Chinese Housing Markets. Regional Science and Urban Economics，2012，Volume 42，Issue 3，May，pp. 531–543；Hou，Y. Housing Price bubbles in Beijing and Shanghai？A Multi-indicator Analysis. International Journal of Housing Markets and Analysis. 2009，3（1），pp. 17-37.
[51] Zhu，Jiangang and Peter Ho. Not Against the State，Just Protecting Residents’ Interests：An Embedded Movement in a Shanghai Neighborhood，in Peter Ho and Richard L. Edmonds （eds.），China’s Embedded Activism［M］，London and New York：Routledge，2008. 这方面一个众所周知的例子就是有关上海东八块区拆迁的冲突，同样请参见Chinaview. 2006. Shanghai：House Arrest of Lawyer，Mass Detention of Petitioners，Chinaview at http：//chinaview.wordpress.com/2006/10/24/shanghai-house-arrest-of-lawyer-mass-detention-of-petitioners/，accessed on 10 July 2007，以及Kahn，Joseph. 2006. Shanghai Party Boss Held for Corruption，New York Times，September 25，at http：//www.nytimes.com/2006/09/25/world/asia/25china.html，accessed on 10 July 2007.
[52] 正如我们在上文看到的，在大多数情况下，行政村是主要的承包人，而不是土地原来的所有者——自然村。
[53] 当前的农业承包体制开始于1976年安徽省凤阳县小岗村的一个地方试验。但是，当时就已经存在多种承包形式，土地权利和农业生产都已经返还到农民家庭，例如包产到户和包干到户。几年之后，小岗村的模式发展成为全国性的模式，小岗村模式提倡大包干。很多承包形式都始于安徽、四川、山西和浙江等省份的山区。参见Chen，Chien-Hsun. Property Rights and Rural Development in China’s Transitional Economy. Economics of Planning，2002，Vol. 35，No. 4，pp. 349-363.
[54] 小岗村的承包也是这种情况，原始合同照片链接http：//www.china.org.cn/china/features/content_11778487_2.htm（于2012年6月考察）。
[55] 土地所有权合同的情况也是如此，请参见（Peter Ho Institutions in Transition，2005，pp. 212-225）的附件C和D。
[56] 此次调查是在24个省和自治区的1140户农村家庭展开的。48%的受访农民声称他们拥有合同；29%的农民声称自己没有收到过合同；12%的农民声称他们的合同丢失或者是找不到了；而5%的农民的合同则是由村民委员会保管的。参见Peter Ho，In Defense of Endogenous，Spontaneously Ordered Development：The Institutional Structure of China’s Rural Urban Property Rights，Journal of Peasant Studies，2013，Vol. 40，No. 6，pp. 1-32.
[57] 参见国土资源部，财政部，农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，2011年5月6日。
[58] 这是全球范围内建立土地确权频繁发生的一个问题。从这个意义上讲，提供所谓“稳定的”土地确权也许实际上会导致“现代化的不稳定性”（Thorpe，1997）。参见Thorpe，Andy. Adjustment，Agricultural Modernization and Land Markets：the Case of Honduras，in Max Spoor （Ed.），The “Market Panacea”：Agrarian Transformation in Developing and Former Socialist Economies［M］，London，Intermediate Technology Publications，1997.
[59] Reisch，Erwin M. Land Reform Policy in China：Political Guidelines and Tendencies，in Eduard B. Vermeer （ed.），From Peasant to Entrepreneur：Growth and Change in Rural China［M］（Wageningen：Pudoc），1992，pp. 15-16.
[60] Cheng，Yuk-shing and Shu-ki Tsang. Agricultural Land Reform in a Mixed System：The Chinese experience of 1984–1994. China Information，1995，Vol. 10，No. 3/4 Vol. 6，p. 44.
[61] 参见《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，1997及Fang，Weilan. （ed.）编《中华人民共和国土地管理法实用讲话》，中国民主法制出版社，1998。
[62] 1998年5月，在全国人民代表大会常务委员会就修订的《土地管理法》展开讨论时，代表们仍然争论道：“修订的草案仍然没有详细的规定来保护农民的合同权利；这需要进一步完善”（参见 刘新华《新土地管理法全书》，中国物价出版社，1998）。这些讨论同样与中国学术界就将承包权转变为实际权利的讨论相符合（参见 陈甦《土地承包经营权物权化与农地使用权制度的确立》，《中国法学》1996年第3期）。
[63] 在承包开始时，不同地区落实情况不一，因此，到期时间有所差异。但是，大部分合同是在20世纪80年代初期至中期颁发的。例如，在1984年颁发的合同将会在15年后的1999年到期。在第二轮承包中，承包期延长至30年（在原来期限上加15年），即将会在2014年到期。
[64] Fang，Weilan. （ed.）编《中华人民共和国土地管理法实用讲话》，中国民主法制出版社，1998。
[65] 21世纪头十年中期的一个调查发现，70%的农民认为在家庭出现人口变动的时候，村民委员会有权重新分配承包土地。更早一些的调查显示，自20世纪90年代末期开始，这种支持水平基本上没有改变。
[66] 邓科（Deng，2001）曾经引用过温铁军的评论：“如果说土地是农民的社会保障的一个途径，那么这里实际讲的是土地的双重功能：土地是一种生产资料，同时也是农民生活的保障。”原文参考邓科《土地能保障农民什么》，《南方周末》2001年6月14日。
[67] 此处的历史高峰同样也包括由城市拆迁引起的重新安置的市民的请愿。
[68] Griffiths，Daniel （2005），China Faces Growing Land Disputes，2 August，BBC NEWS at http：//news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/2/hi/asia-pacific/4728025.stm，accessed on 25 April 2007.
[69] 温家宝总理在中央农村工作会议上讲话，2005年12月29日，发表于2006年1月20日，来源：人民网。
[70] De Soto，Mystery of Capital，p. 47.
[71] 国土部地籍管理司司长朱留华指出：“截至目前，农村集体土地的确权登记已完成70%～80%，到今年年底应该会有一个更好的结果。”参见网址：http：//bbs.taofang.com/thread-24009-1-1.html。
[72] “登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体。”参见国土资源部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，2011年5月6日。
[73] Ho，Peter and Max Spoor. 2006. Whose land？The Political Economy of Cadastral Development in Transitional States，Land Use Policy，Vol. 23，No. 4，pp. 580-587.
[74] 在这个意义上，中国的发展经验与哈耶克（Hayek）描述的文化进化相近。在他的描述中，制度是个体机构通过一系列的社会选择而决定的无意的结果。参见Peter Ho，In Defense of Endogenous，Spontaneously Ordered Development：The Institutional Structure of China’s Rural Urban Property Rights，Journal of Peasant Studies，2013，Vol. 40，No. 6，pp. 1–32.
[75] Peter Ho，The ‘Credibility Thesis’ and its Application to Property Rights：（In）secure Land Tenure and Social Welfare in China，Land Use Policy，2014，Vol. 40，September，pp.13-27.
[76] Lanjouw，Jean O. and Philip I. Levy. Untitled：A Study of Formal and Informal Property Rights in Urban Ecuador. The Economic Journal，Vol. 112（482），October，pp. 986-1019；Pinckney，T.C. and P.K. Kimuyu. 1994. Land Tenure Reform in East Africa：Good，Bad，or Unimportant？. Journal of African Economies，2002，Vol. 3，No. 1，pp. 1-28和 Atwood，D.A. Land Registration in Africa：The Impact on Agricultural Production［J］. World Development，1990，Vol. 18，No. 5，pp. 659-671.
[77] 参见共同财产文献综述部分。Ostrom，Elinor. Governing the Commons：The Evolution of Institutions for Collective Action［M］. Cambridge，Cambridge University Press，1990；Wade，Robert. The Management of Common Property Resources：Collective Action as an Alternative to Privatisation or State Regulation. Cambridge Journal of Economics，1987，11：pp.95-106 和Bromley，Daniel W. （ed.） Making the Commons Work：Theory，Practice and Policy［M］. San Francisco，ICS Press，1992.
[78] Rowton-Simpson，Land Law and Registration，p. 3.
[79] 当然，中共中央2010年命令在3年之内完成农村集体土地确权与自愿原则相悖。
[80] 一位地记司副司长在考察荷兰土地登记和空间规划时说的，该次考察由Proland项目主办，2007年10月2日。
[81] 参见河南省土地管理部门《关于做好农村集体土地登记工作的通知》，2009年3月。
[82] 只有满足以下3个条件，征用才是合法的：其一，有土地确权，即买卖双方之间签有出售合同；其二，卖方有权出售，即卖方是所有权人；其三，有转交行为，即财产从卖方手中转移至买方手中。
[83] 但是，这也说明，如果卖方是非法获得财产的，买方要承担无效交易的较高风险。为了弥补这种风险，这个系统设有额外的保障，即要求在交易之前，相关财产的所有权利和信息应该由公证人员检查核实。
[84] 1838年，荷兰颁布了一部《荷兰民事法典》。在此80年之后，荷兰最高法院建立并正式确定荷兰采用消极的因果式的土地确权的体制。