第二节
社会政策的含义、理论及模型

社会政策问题涉及范围极为广泛。对社会政策本质的认识，一百多年来各国学者众说纷纭，形成了不同的学派与理论模型。

一、德国的社会政策学派

第一个给社会政策下定义的是瓦格纳（Adelph Wagner），他在1891年提出，社会政策就是“运用立法和行政的手段，以争取公平为目的，清除分配过程中的各种弊害的国家政策”。社会政策要调和因财富分配不均而发生的社会各阶级之间的利害冲突，以改善劳动者的状况，求得全社会的圆满发展。社会政策的制定与实施属于国家的职能；除了依靠国家的立法与行政的权力进行改良外，别无他途。瓦格纳的社会政策定义更多强调国家对于社会的控制，而不是公民福祉的提升，充满了政治经济学色彩，并成为德国俾斯麦政府率先建立社会保险制度的思想基础。为此，瓦格纳曾帮助俾斯麦政府建立了德国的社会保障制度，促进了以社会保障制度为核心内容的社会政策的发展。

德国政府相继颁布《疾病保险法》《工伤事故保险法》《老年和残疾保险法》，成为世界上第一个建立起社会保险制度的国家。由于以社会保险为主体内容的社会保障体系适应了工业社会的需要，对于解除劳动者的后顾之忧、缓和劳资对立和冲突、稳定社会发展具有重要的作用。俾斯麦公开宣称：社会保险是一种消除革命的投资，一个期待养老金的人是最安分守己的，也是最容易被统治的。依靠这种一面残酷地镇压工人运动、一面推行社会政策安抚工人的政策，风起云涌的工人运动得以被控制在安全的范围内，不至于危及德国资本主义工业生产以及资产阶级的统治。在此基础上，借助第二次科技革命，德国迅速崛起为经济强国。

到20世纪四五十年代，在欧洲各国解决工业化带来的社会问题的进程中，一门应用性学科——社会政策学形成了。经过半个世纪的发展，社会政策学在欧洲已被广泛接受。并形成各种社会政策学派。直到20世纪末，西方学术界对社会政策的理解仍有诸多不同，大致有以下学派。

1. 伦理派的社会政策论

1873年，德国成立社会政策学会，并形成社会政策伦理派。施莫勒（Gastav von Schmoller）是此学派的理论奠基人，他在社会政策成立大会致辞时，强调社会政策的立场为发挥伦理道德的观念要素作用，以改革分配制度、调和阶级利益为方针。他说：“本协会的性质，不是讨论主义，而是深入问题的中心，把握目前最主要的改良事项，如对于罢工、工会、工厂法及住宅问题，使发生实际的效果。”[1]依其看法，社会政策的主要功能，在于解决资本主义社会不可避免的制度弊病——社会问题；动员社会的道德力量，以缓和或解决这些问题。因此，社会政策的立场，不在于讨论社会问题的来源，而在于解决现有社会问题。所谓社会政策就是要求在国民经济生活中实现所谓的“正义分配”，要求国家权力“超阶级、超伦理的照顾”，使其成为“社会的弱者”的保护人和救济者。在这种思想指导下，社会政策学被定义为“对分配过程中存在的弊端，采取立法及行政手段加以克服的国家政策”。瓦格纳对此作了以下解释：其一，社会政策所指的社会诸弊病，仅就分配过程范围内的弊端而言，也就是财产所得与劳动所得间的分配不均所引发的问题，这是私有财产制度的自由经济发展所必然产生的结果。其二，社会政策所要求的主观动机是在争取，换言之，就是要缓和财产所得与劳动所得的对立，并调节其弊害。其三，社会政策是国家的政策，必然要采取立法及行政的处理。施默勒与瓦格纳的理论含有很强的价值判断，其立论的主要动机在于结合经济与伦理。其后，这种理论被人认为是非科学的社会政策论。

2. 科学派的社会政策论

德国学术界在20世纪初开始注意到“价值判断”的问题，而努力于建立科学的社会政策（Wissenschaftlichen Sozialpolitik），其倡导人为韦伯（Max Weber）、安蒙（Alfred Amonn）、波勒（Lndwig Pohle）等人。韦伯于1904年创刊的《社会科学、社会政策杂志》（Archiv für Sozialwissenshaft und Sozialpolitik）上撰文，主张社会科学与社会政策研究的客观性，认为社会政策的目的是规定的，已经存在的，因此问题在于手段而非目的。然而手段是否符合目的，以及各项手段的实行将需要哪些阶层付出多少代价、影响哪些价值，这是社会科学或政策学的任务。[2]换言之，按其看法，如果在社会政策上渗入了某种价值观，将使社会政策成为一种信仰而失去研究意义。

安蒙也主张社会政策的科学性格，认为社会政策中不应包含价值判断的成分，而建立“科学的社会政策”，应将主要认识对象限于劳资关系，作为其科学的研究领域。按照他的意见，社会政策与经济政策，在实行上虽有部分的重复，但有根本的不同，而社会政策更为广泛；社会政策的一部分，常常涵盖了经济政策。在论及社会政策与劳动政策时，他认为劳动政策是为劳动阶级利益而实行的政策，是现代社会政策的一方面，而且是其大部分，和最主要的部分，但劳动政策本身并不完全代表了社会政策。[3]

3. 政治派的社会政策论

第一次世界大战后，阶级力量对比的变化使劳工在政治、社会上的地位逐渐提高，工人阶级在社会政策与社会立法方面获得重要的发言权，在社会政策理论上，也随之产生了废除资本主义、建立无产阶级社会的理论。此一潮流的社会政策是建立在马克思的剩余价值及社会变迁的理论基础上的，认为社会政策是阶级斗争的产物，带有阶级政策的性质；因此，为了“自由与劳动的尊严”，应在资本统治和财产秩序中建立相反的法则。阿德勒（Max Adler）是主要的社会政策论学者，他认为社会政策是社会主义化的确实方法，是一种用以通向社会主义制度的手段；他还认为社会政策在资本主义社会里的逐渐推广及量的积累，将导致社会主义制度的建立，因此，社会政策含有改变社会秩序的意义。海曼（Edward Heimann）也认为社会政策除了维护资本主义的保守性格外，还含有否定或推翻资本主义的激进性格。社会政策的这种双重特性，依时代而异其成分，但当后者（革命性）大于前者（保守性）时，资本主义社会体制的转变将不可避免；而只有此一现象出现时，社会政策才成为真正的社会政策。海曼认为社会政策应以此为理想的目标，并从此目标出发考虑或衡量社会政策的得失及意义。

桑巴特（Werner Sombart）的理论最为极端，他将社会政策界定为以“保持、增进或抑制一定的经济制度或其构成部分为目的，是经济政策的诸多方法之一”。桑巴特主张社会政策应以阶级斗争为基础，由此产生了以下两个基本观点：一是强调社会政策必然是经济性的，因为他相信社会政策的理想在于经济的完成，社会政策有了具备最高生产力的经济体系才能实行，因此农业、工业、商业等政策非由国家统一指导不可，而成为此统一方针的就是社会政策。二是强调社会政策必然是阶级性的，因为在国家内部，利益的不平等是一特征，而此冲突的原因在于工厂共存的经济制度的不可调和，社会政策必须确定所要实行的经济生活方针，只有公然代表所要维护的无产阶级利益，否则，便无社会政策可言。

综上所述，德国早期社会政策理论都认为社会政策是国家的政策，主张国家以行政手段制定劳动政策或全盘经济政策，改革分配方式，达到均富或无阶级的社会制度。对于社会政策的以上理解，多数学者都赞同社会政策是国家政策的表述，但在社会政策应以劳工阶级为对象还是以全体人民为对象的问题上，却多有分歧，争论激烈。[4]

社会政策在20世纪的发展表明，社会政策的实施对象和范围都有不断扩展的趋势。社会政策学者逐渐感觉到，现代社会的性质已不再局限于经济性，于是主张社会政策应超出劳动政策与经济政策的界限；同时，不论实施怎样的社会政策目标或方法，社会政策都是以进行社会控制为宗旨的。“社会政策可说是解决或对付社会问题的基本原则或方针。社会政策在现代政治中之所以日见重要，乃是因为现代的社会问题愈来愈多，有的且愈来愈严重，如无社会政策，则社会问题将得不到适当或合理的解决，个人与团体的安全和福利，也得不到合法的保障，社会国家皆将蒙受其害。故现代国家莫不注重社会政策的制定和实施”[5]；“总的来说，社会政策是从资源分配发展到社会关系（地位及权力）的分配，而这些分配是影响社会部门（Sector）（家庭、学校、社会福利、教育、社区等）与经济部门（市场）之间的关系的”[6]。由于社会政策是国家的政策，所以英美学者多主张通过立法的机制制定社会政策，如美国于1935年制定了《社会保障法》，英国于40年代制定一系列“福利国家”法案等，社会政策的受益对象显示出不断扩大的趋势，社会政策的学者们逐渐意识到，现代社会变迁迅速，社会问题的性质不再局限于经济性，于是主张社会政策应超越劳动政策与经济政策的界限。

陈国钧认为“社会政策，是经由国家以立法及行政为手段，以提高国民生活，增进社会利益，促进经济与社会的平衡发展”的政策。具体而言，社会政策的性质，是国家基本政策，必须经过立法机关的处理才成为政策，实施起来方能收效。社会政策的实施对象，应以社会全体公民为对象，不是专为社会的某一部分或某一阶级；社会利益是共同利益，社会政策应该为最大多数人谋利益，包括物质生活和精神生活。社会政策的最后目标，是经济与社会的平衡发展，不应将社会政策视为经济政策的一种，也不应认为经济政策隶属于社会政策，受其指导；经济政策与社会政策处于平衡的地位，互相配合，互相影响，互为因果，并驾齐驱。[7]

熊跃根认为“社会政策被看作为：一种主要是政府及社会组织如何处理社会问题的社会行政（公共治理）、一种同社会福利直接相关的利益配置和不同社会结构之间的互动关系，以及一种同经济手段或经济政策相呼应的国家政策，其目的是协调不同阶层或不同利益团体之间的关系，以减少社会冲突，增强社会团结。同时，社会政策本身还是一个政治过程，是一种政治实践”。一般来说，社会政策的主要领域包括针对贫困人群的社会救助（或公共援助）政策、满足公民看病就医和调节医疗资源配置的卫生政策、促进劳动力就业和解决失业问题的就业政策、促进人力资源发展和减少社会不平等的教育政策和满足公民居住需要的住房政策等五大重要方面。在一些国家或地区，退休保障、老年人的长期照顾、儿童照顾以及残疾人社会保护也是独立的社会政策领域。作为一种专业实践，社会政策研究就是要分析和阐释一个国家（或政府）的社会开支的流向、结构和效果，同时分析这些政策领域的决策与实施过程中涉及的权力关系。在福利国家内部，社会政策既是政府解决和回应社会问题的一种系统方式，也是政府协调不同社会阶层利益关系的手段，而政策的决策和实施过程都是在民主政治的环境下展开的，其过程和效果也受到各种可见和不可见因素的制约。[8]

此外，社会政策不论它的目标或方法如何，都是趋向社会控制与促进社会和谐。社会政策可说是解决或对付社会问题的基本原则或方针。社会政策在现代政治中之所以日见重要，乃是因为现代的社会问题愈来愈多，有的且愈来愈严重，如无社会政策，则社会问题将得不到适当或合理的解决，个人与团体的安全和福利，也得不到合法的保障，社会国家皆将蒙受其害。故现代国家莫不注重社会政策的制定和实施。[9]

二、社会政策模型

社会政策是一门学科，同时社会政策与许多其他学科存在密切关系，或者说，社会政策是一个多学科的交叉领域，这是社会政策的最大特征。一般认为，社会政策和经济学、社会学、政治学、社会工作密切相关，而与历史学、地理学、哲学以及法学等也存在一定的联系，社会政策正是吸纳了上述学科的知识和方法才得以不断发展。

社会政策学与经济学是并行的学科，却与经济学的研究范式有明显区别，而它的价值观则更多来自社会学。从根本上说，社会政策学是应对社会问题的产物。由于不同时代人们面临不同的社会问题，它所研究的主要问题也在发生变化，并形成了不同的社会政策研究模型。20世纪30年代以来，西方工业化国家的社会政策大致存在以下三种模型，各个模型所主张的目标不同，所提出的制度方案也有差异。[10]

（1）剩余福利型（The Residual Welfare Model）。此模型认为，解决个人经济安全有两种管道，即自由市场机制与家庭机制，而在此两种管道遭受阻塞时，社会政策才有其发挥作用的余地，皮科克（A. Peacock）曾说：“福利国家的真正目的在于教导人民如何不需要它。”[11]此为英国济贫法及美国早期社会福利的主要精神。因此，社会政策的目的在于补充经济的短暂失调，其重点在于公共救助或济贫，用以达到社会均衡。

（2）工业成就表现型（The Industrial Achievement-performance Model）。这一模型主张社会政策附属于经济政策，用以刺激生产。个人社会经济需要的满足，应根据个人的贡献、工作表现及生产的多寡，社会政策辅助经济政策，用以激励及酬赏个人的成就。因此，社会保险是个人延后或保证继续满足其经济需要的方法，社会服务，如职业训练、就业服务及重建职业机能，是为了提高劳动者的工作积极性。

（3）制度上再分配型（The Institutional Redistribute Model）。此模型强调社会政策为社会不可或缺的主要制度，与经济制度同等重要，用以提供市场外的普遍服务功能。社会政策的目的在于引导社会变迁、改革经济体制，缔造社会平等，也就是要实行资源支配权的再分配，以保证全体公民生活的安全，增进生活质量，促进社会公平。

20世纪五六十年代，随着福利国家的建成，许多人认为意识形态的争论在西方国家已经终结，因此，社会政策需要研究的就是如何增进公民福利即政策的有效执行，这就形成了这门学科最初的社会行政传统，其主要代表者是英国著名的社会学家、社会政策研究的鼻祖马歇尔教授。20世纪70年代，由于社会福利政策对经济社会以及人们的价值观产生了负面影响，人们开始对社会政策学科的理论基础和政治立场进行反思，其中的代表性人物是英国社会政策学家、现代福利国家理论创始人之一的蒂特马斯（Richard M. Titmuss）。蒂特马斯的贡献之一，是揭示了价值选择在社会政策中的地位。他说：“我们所能做得到的，是更加清楚地揭示需要社会正视的价值抉择。如果我们将社会政策领域视为一个专门为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的领域，我们将不会发掘出有意义的问题。”他的这一观点为社会政策科学研究确立了价值观，即在以不同价值取向制定不同社会政策的政策制定者面前，要保持价值无涉的科学和客观的态度。此外，比之马歇尔，他对社会政策关涉客体的理解要宽泛得多。他在解释社会政策的需求时说：“我们关注的是对一系列社会需求以及在稀缺条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上称之为社会服务或社会福利制度”，“主流意见认为，社会政策是政府对市民福利有直接效果的政策，如提供服务或收入保证，包括社会保险、社会救济、住房、教育及罪犯的处理。这是所谓社会行政的传统。及至80年代，社会政策被理解为决定不同社会群体的资源、地位及权力的分配，而这些分配是基于社会制度发展及延续（再生产）的背后理念。至90年代，社会政策的理解可以说是深化80年代的有关资源、地位及权力分配的概念。”[12]

三、社会政策的信念

以上的社会政策理论和模型，虽然存在这样那样的差异，但都反映了人们所追求的某种共同的理想的社会信念，这就是人权观、福利观、公正观。

1. 人权观

人权是人须臾不可离之的东西，是人按其本性应当享受的权利，简而之，就是人的权利。由于人是历史的具体的，人享有的权利也是历史的具体的，因而各个时代的人权主体有所不同。人权的内容随时随地地满足着人的需要，这就是人权对于人的价值。没有人权的社会，人的价值也就无从体现。肯定人的价值的一般方法是肯定人的人权，抹杀人的价值的常用方法是否定、剥夺、压制或践踏人的人权。在现代世界里，人类文明已发展到一个很高的程度，它不仅从物质和精神方面为人类全体享有各种权利准备了充分的条件，而且人类已经达到了一个共识，即世界上的一切人，无论其种族、性别、年龄、健康状况存在怎样的差异，都应当受到人道主义的待遇，都不应该被排除出社会发展进步的文明圈之外。社会弱势群体一般并没有专门的组织，而是作为个人分散在社会的各处，只是由于地位相似并且与其他人相比有特殊之处才被视为一体；由于他们享受不到其他人所享有的权利，或受到不公平的待遇，从而产生了平等权利即人权的要求，这就产生了儿童人权、老年人人权、残疾人人权、妇女人权等弱势群体的人权问题。在这些权利的要求中，所诉求的都仅仅是常人所要求的权利而已，或在某些方面予以适当照顾从而在实际上享受到不低于常人的基本权利，享受到表明一个人不依附另一个人而与人人具有同等人格与尊严的使人得以自立的权利。这样，一方面人权的信念导致国家义务的产生，需要国家为弱势群体制定相关的社会政策；另一方面，国家义务也导致社会弱者权利的产生，如接受国家和社会帮助的权利；积极的基本权利，也称为受益权，此种权利使人民获受于国家的利益。

2. 福利观

社会福利是一个被广泛应用的概念，它体现了国家的政策和社会大众的理想，它的目标在于增进社会上每一个人的生活需求和能力，创造一种安康的社会生活环境。美国社会工作协会（NASW）出版的《社会工作百科全书》是这样界定社会福利的：社会福利“最经常地被定义为旨在对被认识到的社会问题做出反应，或旨在改善弱势群体的状况的‘有组织的活动’、‘政府干预’、政策或项目……社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性的和稳定的。这种社会福利的理念基于这样的假设：通过组织和治理，人类社会可以生产和提供这些东西，而因为这一理念是可行的，社会有道德责任实现这样的理念”[13]。广义的社会福利制度指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排，包括增进收入安全的“社会保障”的制度安排。狭义的“社会福利”则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务，如社会救济和优抚、对生活困难家庭的补助，对残疾人和高龄老年人的照顾等。

社会福利是社会政策的核心内容。在很大程度上，一个国家或地区实施的社会政策与其福利体制或福利制度有着密切的关联。福利体制从理念、政党结构、社会动员与资源配置机制、政策决策与实施机制、福利再分配模式等方面对具体的社会政策产生持续和决定性的影响，而社会政策的决策与实施实践在很大程度上又是福利体制的生产或再生产。有学者认为，“作为制度化的政府责任，社会福利的目标体系反映了政府对自己责任的界定，它一般包括下述三个层次的目标：第一，社会救助层次，如一个社会可以针对绝对贫困、犯罪等社会问题，把对最困难的和有问题的群体的救助和提供服务作为目标，通过建立社会安全网，保障所有的社会成员都能生存和免于绝对贫困。这是为实现最低层次的社会福利状态所做的制度安排。第二，收入安全层次，如在工业化和市场经济的条件下，对大多数依靠工资生活的人来说，收入安全是最重要的。现代社会中有八种主要的收入风险，即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业（及失收）、丧偶和失怙。作为社会福利制度的一个重要组成部分，针对收入安全的社会保障制度，其目标就比较具体，主要是针对这八种收入风险。所以，社会福利制度不仅为有困难和有问题的群体提供救助，也为大多数人提供收入保障。第三，如果国家把自己的目标定在更高的社会福利层次上，就可以把促进社会平等和为所有的人实现发展的潜能作为目标，建立和实施自己的社会福利措施。这是更高层次的发展。在这个层次上，社会福利制度不仅包括社会安全网、社会保障，还包括更进一步的收入再分配的制度措施”[14]。

3. 公正观

自从启蒙时代以来，正义﹑公平﹑自由﹑人权这些人类基本原则其实有其确切含义，尤其是社会公正问题，因其牵涉到社会财富的分配，其含义更是非常确定，具体说来有三点，第一是起点的公正，即机会均等；第二点是过程的公正；第三点是结果的公正。每一项公正的规则都有自己特有的不可替代的功能：起点的公正旨在通过对于社会成员基本生存需求和基本尊严底线的确保，使社会成员具备生存和发展基本能力；过程的公正旨在社会成员对社会财富能够进行公平的分配；而结果的公正旨在限制人们占有资源状况过大的差距和提升整个社会的质量。就社会弱势群体而言，他们在社会竞争中出于不利的弱势地位，尽管造成这种处境的原因是复杂的，但他们处于社会的底层却是不争的事实。因此，保证弱势群体能享有最低条件的生活水平，是社会政策不可或缺的内容，也是从另一种意义上体现社会公正的特殊社会现象。但是，就是对这样一个特殊的社会群体，社会政策所体现的公正并不能狭义地理解为社会财富分配数量上的完全相等，而且社会政策的价值取向主要是以激励和培养他们的自我生存和发展的能力为主，而不是单纯地给予经济上的保障。

社会政策既可以确定“穷人”标签的指向（“谁是穷人”“谁将是穷人”），也可以再造贫困（比如政策本身就是排斥之策、解救贫困的政策因执行失误再造了贫困等）。从制度设计和制度建构的视角出发，社会政策所致的排斥是造成一些社会脆弱群体长期处于不公正、不平等状态的根源。[15]因此，可以认为社会政策规定着一个国家的社会产品和社会服务的性质、方向、类别、数量及质量，它的发展水平和成熟程度直接影响着人们对国家政治系统的满意程度。社会政策是一个国家实现政治公正的重要手段。

[1] 陈国钧：《社会政策与社会立法》，三民书局（台北）1975年版，第4页。

[2] ［日］ 大河内一男：《独逸社会政策思想史》，日本评论社（东京）1940年版，第450—451页。

[3] 陈国钧：《社会政策与社会立法》，第8—9页。

[4] 范珍辉：《我国社会政策的发展与特性》，转引自朱楼：《我国社会的变迁与发展》，三民书局（台北）1980年版，第35页。

[5] 龙冠海编著：《社会学与社会问题论丛》，中正书局（台北）1964年版，第536页。

[6] 王卓琪、雅伦·获加：《西方社会政策概念转变及对中国福利制度发展的启示》，《社会学研究》1998年第5期。

[7] 陈国钧：《社会政策与社会立法》，三民书局（台北）1975年版，第6页。

[8] 熊跃根：《社会政策的比较研究:概念、方法及其应用》，《经济社会体制比较》2011年第3期。

[9] 龙冠海编著：《社会学与社会问题论丛》，第536页。

[10] 范珍辉：《我国社会政策的发展与特性》，第36—37页。

[11]A. Peacock, The Welfare Society, London: Liberal Publication Department, 1960, p.11.

[12] 王卓琪、雅伦·获加：《西方社会政策概念转变及对中国福利制度发展的启示》。

[13] Encyclopedia of Social Work, Washington, D.C.: NASW Press, 1999, p.2206.

[14] 尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》2001年第3期。

[15] 蔡禾、周林刚：《消除社会排斥，实现社会公正——残疾人工作的深层理念》，载广州市社会科学界联合会、广州市残疾人联合会编：《残疾人社会保障研究》，广东人民出版社2004年版，第51页。