第一节
社会需要与社会政策的发端

人类社会由不同的个体组成，这些个体都有物质、精神等方面的需要，这些需要反映到社会——结成一定生产关系及经营共同生活的集体，就产生了人类的社会需要。衣、食、住、行是人类最基本的物质需要，教育、文化、道德、政治、法律等是人类社会的基本精神需要。由于不同时代、不同社会制度下个体人的不同背景、不同阶层地位、不同的道德标准和价值观念，人们往往有不同的社会需要，并各具有特殊性，如存在儿童、青年、妇女、老人等年龄与性别的差异，也存在健康人、残疾人、失业者、贫困者等不同个体的需要差别。[1]社会是人们经营共同生活的集体，因此，在一个社会中，不管它的社会需要有多少种，必然是彼此相互联系的，必然有其一致性。这种一致性，首先表现在社会特殊需要和共同需要的一致性，其次是各种特殊需要彼此之间的一致性。

社会需要催生了社会政策。社会为了满足各种需要，政府就要制定相应的社会政策，以保证正当社会需要的实现，限制或取消那些妨碍社会需要实现的因素。社会需要的多样性，决定了社会政策的多样性。“社会福利制度的服务对象是行动着的社会成员。社会成员个体与社会成员整体是通过他们的行动来整合的，这些行动同时也是社会政策制定和社会政策实现的依据。社会行动的动态性使需要的含义丰富而深刻，使需要满足的手段多样而具有弹性”[2]。在一个以公平为理念的社会里，社会政策尤其要关注社会弱势群体的特殊社会需要，向低能儿童、残疾人、孤寡病老和其他困难成员提供相关的社会支持，满足他们的福利需要。

一、需要理论

马克思认为，需要是人的本质属性[3]。人和动物的本质区别是二者的需要和满足需要的方式不同。人的需要含有社会的意义，而动物则没有。因此，当一个人作为社会人存在于社会时，他的需要存在着；当需要不存在时，这个人在社会中也不存在了。

美国心理学家马斯洛（A.H. Maslow）从人类动机的角度出发提出需要层次理论，该理论基于两个基本假设：其一，人主要是受满足某种需要的欲望所驱使的需求动物。人类的需要是无止境的，当个人满足一种需求之后，就会产生另一种需求。其二，人类所追求的需要具有普遍性，这些需要有层次之分。其中，生理需要是维持人类自身生存的基本需要，是人类最原始、最基本的需要。如衣、食、住、行的需要。在生理需要得到满足之后，人就会产生安全需要，如避免职业病及事故，摆脱失业威胁及某些社会保障的需要。再上一层需要，是社交的需要，如满足归属感，希望得到友爱等。尊重需要可分为内部尊重及外部尊重。前者指希望自己有实力，后者指对地位、威望的需求。自我实现的需要是个人的最高需要，要求实现个人抱负，施展才能。马斯洛认为，上述五种需要是按次序逐级上升的。当下一级需要获得满足之后，追求上一级的需要就成为行动的动力了。

人的五种基本需要在一般人身上往往是无意识的。对于个体来说，无意识的动机比有意识的动机更重要。对于有丰富经验的人，通过适当的技巧，可以把无意识的需要转变为有意识的需要。马斯洛的需要层次理论，对揭示人类复杂的需要的普遍规律性做出了贡献，且具有直观、易于理解、相对较合理等特点，因此成为国内外许多管理理论的重要基础。但在心理学界，对该理论还是存在比较大的争议：有些人认为该理论过分强调了人的生理属性，并且只注意了一个人各种需要之间存在的纵向联系，忽视了横向联系，即同一时间内一个人往往存在多种需要，这些需要相互矛盾，导致动机的斗争；有些人认为该理论带有一定的机械主义色彩，人的需要是复杂的，往往不能机械地、绝对地按层次进行划分，也并不一定严格地按上述各个层次逐级去满足。例如会有这样的人，在其温饱尚未解决的情况下，却一味地追求个人价值的实现等。

美国耶鲁大学的阿尔德弗（Clayton Alderfer）在马斯洛提出的需要层次理论的基础上，进行了更接近实际经验的研究，提出了一种新的人本主义需要理论。阿尔德弗认为，人们共存在三种核心的需要，即生存（Existence）的需要、相互关系（Relatedness）的需要和成长发展（Growth）的需要，因而这一理论被称为“ERG”理论。生存的需要与人们基本的物质生存需要有关，它包括马斯洛提出的生理和安全需要。第二种需要是相互关系的需要，即指人们对于保持重要的人际关系的要求。这种社会和地位的需要的满足是在与其他需要相互作用中达成的，它们与马斯洛的社会需要和自尊需要分类中的外在部分是相对应的。最后，阿尔德弗把成长发展的需要独立出来，它表示个人谋求发展的内在愿望，包括马斯洛的自尊需要分类中的内在部分和自我实现层次中所包含的特征；与马斯洛的需要层次理论不同的是，阿尔德弗的“ERG”理论还表明了：人在同一时间可能有不止一种需要起作用；如果较高层次需要的满足受到抑制的话，那么人们对较低层次的需要的渴望会变得更加强烈。[4]

多亚尔（Doyal）和高夫（Gough）提出对需要的划分可以从理论和实践层面进行，包括：第一，从身体健康和自主性（Autonomy）的角度来考察人的基本需要；第二，满足上述基本需要的社会前提条件，它们分别是生产、再生产、文化传输和（政治）权威；第三，从个人的自由和权利角度来探讨这些需要的满足；第四，将这些需要满足最大化的理论。[5]阿尔德弗指出，“需要”与“福利需要”的差别在于，前者是指透过两条途径来满足的个体需要，它一方面由家庭来满足，另一方面透过市场机制，依个人的经济消费能力，从市场购买所需资源，如医疗服务或收费的社会服务；后者则是指透过社会福利机构，以政治力的介入，提供各种福利资源（免费或部分收取费用），提供给有需要的个人或家庭，它是在家庭等非正规系统和市场二者都无法满足的前提下，向福利系统提出的一种需要。[6]

二、社会弱势群体的需要与社会支持

社会需要的多样性与特殊性的存在，必然会相应地产生各种社会支持。

社会支持大致可分为两类：一是客观的、实际的、可见的支持，如从家庭、婚姻、朋友、邻里、组织、团体、政府中获得金钱、实物等有形帮助，它既涉及家庭内外的供养与维系关系，也涉及各种正式与非正式的支援与帮助。二是主观的、体验到的或情绪上的支持，如个体受到社会的尊重、支持、理解所产生的情绪体验和满意感觉，以及人际间亲密的互动，接受指导，对他人的行为、思想和感受给予反馈等。这些支持形式有些是有形的，有些是无形的。对于社会弱势群体来说，他们最需要的社会支持是解决生活困难等问题。

在欧美社会政策和社会福利文献中，弱势群体主要是从丧失劳动能力和缺乏独立生活能力的角度界定的，他们是社会生活和社会福利制度中的“依赖人群”，即行为主体不得不依靠垄断资源的客体获得基本需要的满足。在语意学的角度看，弱势是个内涵外延相对简单明了的一般词汇，它主要是指脆弱的、易受伤害和易受攻击的人或事。弱势群体（Vulnerable groups），应该是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层；在社会变迁的进程中，这个群体是社会支持的对象，是社会资源施予的接受对象。在传统意义上，弱势群体具有如下三个基本特征：

第一，它的成因受各种因素的制约，既可能是客观的或自然的，有明显的生理性特征；也可能是主观的或人为的，可以从文化和社会性角度进行界定。前者如人力资本不足、健康状况低下、先天或后天残疾等；后者如对女性的性别歧视、富人对穷人的歧视等。

从弱势群体形成的深层原因看，无论是老弱病残者还是社会的贫困群众，他们之所以陷入弱势困境，是由于他们失去或被剥夺了发展的能力或机会，因此，“能力的弱势”或“机会的贫困”是他们处于弱势地位的本质。因此，一个人创造收入的能力、机会的失去或被剥夺是处于社会弱势地位的根本原因。弱势群体的形成并不是由于他们自身不努力，而是因为社会没有提供一个公平的舞台。比如，与城镇居民相比，农村居民在出生、入学、就业、医疗、养老等各方面都处于不平等的起点。从表面看，这是一种起点的不平等（贫富差距），而实质上是“游戏规则”的不平等（准入限制）。从这个意义上说，弱势群体有意无意地受到了强势群体的不公正对待，相对于其他正常群体而言，弱势群体在社会中的应有权利和占有份额未能得到公平的体现，其公正待遇也未能得到制度的有效保证。

第二，它是一个相对于社会优势群体或正常群体的概念，一般来说，那些被排挤于主流文化生活之外和低于社会认可一般生活水平之下的人群都可以宽泛地被界定为弱势群体。而这种共同类别特征的形成，取决于社会不同发展阶段的特定社会阶级结构、社会分层模式和流行的社会价值观。但依据什么标准和从什么角度去进行界定，通常是由社会优势群体所制定的标准决定的。从弱势群体形成的过程来看，既是新陈代谢的自然规律在起作用，也有社会转型、经济结构变动的原因。例如，许多实行劳动合同制以前参加工作的职工，因为他们的劳动贡献在计划经济时代的低工资制度下已作了部分的“预先扣除”，并形成了一部分国有资产积累；随着经济结构调整，以及企业制度改革等多种因素，导致了他们中的一部分人从劳动岗位上被剥离下来，或由于单位改革裁减人员、个人技能条件差、年老体衰等原因而被辞退。所以，国家在承认他们曾为社会发展做出过贡献的同时，无疑应制定有利于他们的相关社会政策，并创造条件向他们提供符合实际情况的保护措施。

第三，贫困性是弱势群体在经济利益上所面临的共同困境，他们普遍缺乏满足基本生活需要所需的经济收入，因此他们的需要层次相对较低，他们最需要的是基本生活需求的满足。

弱势群体的类型和构成都比较复杂多样，主要包括社会中所有的低下阶层、边缘化群体和受压迫者群体。从产生弱势群体的社会背景与社会环境看，弱势群体主要是在正常化的社会环境产生的现象，是因自然和个人因素造成的；因为各种不同原因而丧失和缺乏劳动能力是弱势群体处于依赖境况的决定性因素，从群体成员组成和数量规模角度看，由于弱势群体通常是从生理特征和生命历程的角度界定的，他们主要由肢体残疾者、精神残疾者、身患疾病者、老年人和无劳动能力的依赖人群（主要是儿童）组成。这些特定人群通常具有明显和清楚的生理性特征，人员数量是可以准确计算和统计出来的，而且人数也是相对固定的。

从社会影响和社会后果来看，如果得不到及时和有效的支持与救助，弱势群体将会生活在贫困状况之中。一般来说，贫困分为绝对贫困和相对贫困两类，绝对贫困主要是从严重匮乏维持基本生活所需资源的角度界定的，相对贫困主要是指低于社会认可的一般生活水平的生活状况。鉴于弱势群体的“社会承受能力”十分脆弱，而他们在收入、物质待遇、健康和寻求帮助等方面无疑会遇到更多的麻烦和困难，从而更容易陷入困惑和苦恼之中。如果弱势群体的基本需求得不得满足，社会环境和制度性安排不予改变的话，长此以往弱势群体将会处于系统性和结构性社会排挤过程，于是当弱势群体经济压力和心理负荷累积到相当程度，陷入困境却求助无门时，就有可能导致他们变为具有反社会倾向的边缘性群体，社会风险就有可能先从这一最脆弱的群体身上爆发。

因此，社会为了满足各种需要，或者取消那些妨碍社会需要实现的因素，或者限制那些破坏一致性的要求，通过再分配的方式满足弱势群体的基本需要，为他们提供必需的社会支持和经济救助，以保障他们维持社会认可的最低生活标准便成为社会支持的基本内容。

三、社会政策的发端与发展

1. 英国的《伊丽莎白济贫法》

16—17世纪，英国圈地运动导致大批农民失去土地，四处流浪，社会财富分配不均，社会矛盾尖锐。为缓和矛盾、巩固统治，16世纪70年代，伊丽莎白女王在全国开征济贫税，设立“教养院”“济贫院”，并颁布过一套被称作《伊丽莎白济贫法》的法案。16世纪末，在全国范围内，英国市民的职责意识得到了发展，一项1598年通过、1601年修订完成的法案提出了帮助穷人的系统性计划。其主要内容包括保障流浪人口的基本生活，也采取强制手段迫使他们进工厂当工人；社会有责任帮助穷人；当地社区要给予救助；以及在国家指导下牧师协助自愿捐款，还建立了通过当地服务起作用的公共职责系统。这项法律标志着济贫从教会系统到非教会系统的转变。随着工业革命的发展，1834年《济贫法修正案》通过，不再无条件地救济有工作能力的人，贫困劳工得到救济的唯一办法是参加工作。这为工业发展提供了大量的、廉价的劳动力。19世纪末20世纪初，英国又颁布了《健康法》《失业法》《儿童保护法令》《教育法》《住房法》《最低工资法》《养老金法》《劳工介绍所法》等法，着力保护童工及女工，改善工人劳动生活条件，建立工伤赔偿制度，推行劳工介绍所制度，解决住房和居住环境问题，对工人的劳动安全、卫生作了规定，对企业进行约束。

1869年，伦敦成立了世界上第一个慈善组织协会，其目标是协调政府与民间各种慈善组织的活动，以期有效地救济贫民。1884年，英国牛津大学讲师巴纳特（Samuel Barnett）在伦敦创设了世界上第一所社区服务中心，称之为“汤恩比馆”，并由此带动了19世纪末到20世纪初席卷欧美各国的社区改良运动。在这场运动中，由于救济的需要，产生了最初的个案社会工作，这便是最早的社会政策专业化的雏形。这场运动对于现代社团组织及社区工作的创立和发展有着重大推动作用，开创了以民间组织力量直接解决社会问题的行动目标和策略。汤恩比馆的实践表明，最早的社会政策发源于解决社会问题的实践。正因为如此，迄今仍有相当一部分学者认为，社会政策的主体和社会福利的提供不能仅限于政府，而必须有其他社会组织的参与。[7]

社会政策演变的第二阶段是费边社（Fabian Society）社会福利观的盛行时期。费边社是英国的一个社会改良主义派别，它注重缓进的社会改良和务实的社会建设，倡导建立互助互爱的社会服务。尽管费边社本身并未创建一套完整的社会福利制度，但提出了许多关于建立福利国家的建议，认为政府应该通过各种财政政策、立法渠道实现财富和权利的再分配。费边社还提出改善政府的服务质量，缩小与私营部门的差距，使社会服务不因公私差别而出现两种不同的标准，导致社会分化。从费边社的实践中，已经显现了现代社会某些社会政策的目标和基本特征。

2. 德国的社会政策

19世纪中叶，资本主义发展相对落后的德国在俾斯麦任首相期间，完成了国家统一，工业革命也蓬勃发展，随着纺织、钢铁、机械工业的兴起，社会经济矛盾剧烈表面化。为了缓和国内阶级矛盾，以提倡国家权力参与改良社会实践的理论逐渐形成，并得以系统地发展。1873年，德国一批经济学教授为研究处于市场经济初期德国的社会矛盾，以“社会主义”为幌子，兜售资产阶级改良主义，认为资本主义条件下工人阶级状况可以得到根本改善，发起成立了社会政策学会（Der Verein für Sozialpolitik）。学会鼓吹劳资协调，主张实行“社会政策”，如缩短工时举办社会保险、改善劳动条件、增进工人阶级的福利等。

1882年，德国议会通过《疾病保险法》，1883年开始实施强制疾病保险，疾病保险基金由雇主承担30%，雇工承担70%。1884年，通过《工伤事故保险法》。1886年工伤事故保险开始适用于农业工人。1889年，通过《老年和残疾社会保险法》。三项社会保险法的通过和实施，基本上构筑起德国近代社会保障制度的框架。1890年，德国威廉二世发布诏书，指责俾斯麦在劳工问题上的失策，并宣布进行社会政策改革；诏书指出，劳工保护是一项“国家任务”，并含蓄地认同了工会的地位。威廉二世同时还提出社会政策的目标是“实现对有需要者的保障”。至此，德国步入了社会政策制度化的时代。[8]1893年，冯·黑德林（Von Hertling）在《自然法与社会政策》一书中，开始强调社会政策的目标在于实现各阶层的平衡和共同利益，“一切立法及行政手段，都不应以国民中的某一特定阶级或职位的特殊利益为宗旨……而应是经过国家，或于国家的共同生活的利益上，指导、促进并调和各社会差别”[9]。1911年，德国政府还把各项社会保险法合并成一部法典，共1805条，社会保障制度初步形成。“19世纪末20世纪初的社会保险立法，标志着德国近代社会保障制度的确立，对当时及以后各主要资本主义国家的社会保障制度的建立产生了巨大的推动作用”[10]。

1918年，第一次世界大战结束，魏玛共和国随之成立。战后德国百废待兴，军人复员、经济复兴、政体确立，各种矛盾纠缠交织，社会问题迭现。在这种局势下，扩大并革新社会政策势在必行。在德国社会政策历史上，魏玛共和国实行了国家与社会的分离，首次将“社会公正和社会安全”确立为指导思想，同时，《魏玛宪法》还从法律角度规范了国家实施社会政策的基本目标和在青年、住房、公共救济、社会保险及劳工等方面的责任。[11]

3. 美国的《社会保障法案》

在20世纪以前，美国差不多是依据英国的济贫模式为本地的贫民提供服务的。20世纪30年代，经济大危机发生后，举国失业人数不断上升，促使美国人改变了对贫困和社会福利的看法，开始明白贫困是一个社会问题，而不只是个人的问题。为摆脱困境，美国罗斯福通过“新政”，用实践证明了国家干预的必要性和可行性，通过试验也奠定了国家管理的基础。罗斯福相信，社会保障不应当是一种慈善，而应当是一种公正；在一个文明社会里，每一个人都有权利达到最低水平的生活。1935年8月14日美国通过的《社会保障法案》是美国公共福利的基石，也是美国最重要的社会政策。

《社会保障法案》作为一种收入转换的方法，它的实施运用的是普遍性原则，而不是限定性的保险。它是一项供款性的制度，由此使受助者更容易接受，因为它符合“为你所得而工作”的伦理观。与常规的保险相区别，社会保障是社会性的，它暗示着政府在福利领域中所起的作用。总体来说，这个法案以及它的许多修正案，是国家、州和地方政府为国民提供收入保障的主要方式，它改变了过去由民间团体自助自救或由慈善团体提供救助的传统，开始建立养老金制度、失业保险制度、对残疾和无谋生能力者提供救济，开始了“福利主义”试验。各州在随后两年都建立了失业保险制度，给大约2800万工人提供失业保险。社会保障法当中蕴含的“保险”和“福利”之间的区别，决定了当时某些基本的文化模式，并对20世纪剩余时间的社会福利政策产生了深远的影响。

罗斯福新政的主要内容是救济、复兴和改革。期间，美国通过立法实施社会保障，通过《联邦紧急救济法》，成立联邦紧急救济署。罗斯福新政的一系列措施，“彻底改变了联邦政府和普通民众的关系。到1930年代末，罗斯福的‘新政’已经制定了许多我们今天仍在执行的政策。它为联邦福利系统奠定了基础，还开创了新的自由的意识形态，指导着战后几十年间的美国社会改革运动”[12]，它标志着美国的社会福利体制从过去以私人福利为主的模式向强调更多的政府开支的公共政策模式转变；从地方社会福利模式为主向联邦政府承担更多责任的模式的转变。它标志着美国以一种新的、创造性的方式形成了政府在社会福利方面的责任意识，并确定了美国直到现在的社会福利体系的基本架构。

随着第二次世界大战的结束，社会政策的发展进入了一个以福利国家为标志的新时代。社会政策的发展从萌芽到成型，也是社会保障从救济型（只向最困难的人群提供救济）转向制度型（向几乎全部社会成员提供社会保障）的过程。社会政策的建立和实施，缩小了阶级之间的差别，有效缓解了尖锐的阶级矛盾和社会冲突，实现了社会主要阶级的谅解与和解，产生了“社会团结”的精神，社会政策的实施使得以社会公正为旗帜的社会进步运动和公民权利确立，创造了社会和谐、团结一致的局面，保持了社会稳定。

[1] 陈誉：《社会需要和社会政策简论》，《华东师范大学学报》1981年第4期。

[2] 彭华民：《社会福利与需要满足》，社会科学文献出版社2008年版，第10页。

[3] 《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1982年版，第514页。

[4]C.P. Alderfer, "A Critique of Salancik and Pfeffer's Examination of Need-satisfaction Theories," Administrative Science Quarterly, No. 22, 1977, pp.658-669.

[5] ［英］莱恩·多亚尔、伊恩·高夫：《人的需要理论》（汪淳波、张宝莹译），商务印书馆2008年版，第78页。

[6] C.P. Alderfer,“A Critique of Salancik and Pfeffer's Examination of Need-satisfaction Theories”.

[7] 严幸智：《西方社会政策的历史沿革及其理论基础初探》，《社会》2001年第10期。

[8] 孟钟捷：《现代性与社会政策改革：1890—1933年间德国社会政策探析》，《安徽史学》2004年第5期。

[9] 孟钟捷：《试论魏玛共和国的政策》，《德国研究》2003年第4期。

[10] 王珏：《世界经济通史·中卷》，高等教育出版社2005年版，第349页。

[11] 孟钟捷：《试论魏玛共和国的政策》。

[12] ［美］艾伦·布林克利：《美国史》（邵旭东译），海南出版社2009年版，第729页。