第三节
中国社会政策的特点
社会政策是一个政党或国家，为实现某个历史时期的路线、任务，达到一定目的而在社会生活和社会活动方面实施的有关行动准则。作为国家政策，社会政策必须经过立法机关的处理，才成为政策，实施起来，方能生效，这是各国制定社会政策的共同点。但是，与西方国家实施的社会政策的理念与模型相比较，中国的社会政策具有若干明显的特点。
一、以国情为依据，与社会经济发展同步加以调整、补充和发展
中华人民共和国一成立，人民政府立即把制定社会政策的工作列入了国家的重要议事日程。建国初期，党和政府面对旧的社会制度遗留下来千疮百孔的社会现实，立即采取了一系列带有社会保障性质的政策和措施，如对职工的社会保险、对公民的社会救济、社会福利、对军人及其家属的社会优抚等；在农村，还通过土地改革，使农民成为了土地的主人，又经过互助合作运动，逐步建立了一定规模的集体所有制经济，鼓励农村集体在经济发展的基础上，兴办一些集体性质的社会保障事业；与此同时，国家和集体还建立了“五保”制度和其他扶贫救济制度；并颁布有关法令法规，使社会政策的实施有了遵循的原则和法律依据。这些有关社会政策的法令和措施对保障劳动者的基本权益，稳定社会秩序，调动劳动者建设社会主义的积极性，起到了巨大的促进作用。
随着我国社会经济的发展，由于几十年来在计划经济体制下一直实行职工福利全由国家或集体包办的社会保障政策等已不适应变化了的社会生活，于是在向社会主义市场经济转型的过程中，尽快建立起由社会保险、社会福利、社会救助相结合，国家、集体、个人三方面合理负担的，统一社会化管理的社会保障体系成为社会政策的迫切要求，具有客观必然性。这表明，中国的社会政策必须是适应客观世界变化的，是符合向社会主义市场经济转型客观要求和历史发展规律，符合人民的利益和意志的，是在历史基础上的创新，是正常的，也是必然和必要的。从这个意义上说，社会政策有其一定的社会历史性，就是为了使其更适应改革开放的新形势。
二、以较低的社会政策成本谋求较高的社会效益
社会政策是否具有科学性，是保证社会政策能否顺利实施的重要条件。一个社会的经济、科技、文化、环境及社会生活等各方面的情况经常在发生变化，这就要求决策部门在这变动的形势和环境中能审时度势，于千头万绪中找出关键所在，制定出及时、稳定、有效的社会政策。在制定政策的过程中，决策者固然可以凭个人的知识、经验、智慧和胆略决策，并在特定的形势下取得成功，但是依据个人经验所作的决策往往潜伏着极大的失误可能性。因此，决策从经验上升到科学就势在必行。社会政策的科学性包含以下三方面的内容：实现严格科学的决策程序，依靠专家运用科学的决策技术，决策者用科学的思维方法决断。比如，制定政策要建立在科学论证的基础上，即充分研究其可行性、社会效果、付出代价以及可能带来的副作用；在全面推行一项新的政策、措施之前，要经过试点和典型示范的工作方法波浪式前进，以便把可能出现的问题和缺陷尽量暴露和解决在试点之中，使全面实施时少出问题、少走弯路。
建国六十多年来，我国社会、经济、科技、文化、环境及社会生活等各方面的进步和发展是巨大的。之所以能保持社会的稳定，主要是决策部门在这变动的形势和环境中能审时度势，于千头万绪中找出关键所在，制定出及时、稳定、有效的以实现经济与社会均衡发展为目标的社会政策。换言之，为了确保全体中国人民的长远利益和国家在国际舞台上的竞争力，国家针对不同区域、不同对象、不同发展阶段制定不同的社会政策，使之构成一个有机整体，是制定社会政策的出发点。社会政策与经济政策是不同的政策，这两种政策各有重点，分立于平行的地位，互相配合，互相影响，互为因果，从而使社会经济发展趋向平衡。
尽管在我国的历史进程中也出现过某些社会政策的失误，有些失误还十分严重，究其原因，多半是过分依赖决策者的个人意志、脱离了经济与社会发展的实际所致。这也从一个侧面证明，社会政策的实施是有成本的，作为一种“产业负担”，推行社会政策，不能为了一时利益而牺牲国家发展与社会总资本实力。中国还是一个发展中国家，应使中国社会政策费用与国际社会政策费用在相当长的一个历史时期内保持差距，不能盲目地走“福利国家”的道路。
三、社会政策制定与社会主义制度的一致性
中国的社会政策是根据《中华人民共和国宪法》和有关政策、法令，随着社会经济的不断发展，逐步建立起来的以社会全体成员为对象的政策体系。以社会全体成员为对象，即不是专为社会的某一部分人或某一阶级的个别利益；社会利益是共同的利益，社会政策应该为最大多数人谋利益，包括物质生活利益和精神生活利益；社会是人们经营共同生活的集体。因此，不管在我国社会中广大人民群众的需要有差异，但这些需要仍然是彼此相互联系的，必然有其一致性；社会需要的一致性，决定了社会政策的一致性和公平性。“这种一致性首先表现在社会特殊需要和共同需要的一致性；其次是各种特殊需要彼此之间的一致性。当社会特殊需要背离社会共同需要，或者当特殊需要之间相互抵触、妨碍和破坏时，社会就会失去平衡，产生矛盾”[1]。市场经济的机制是一个以效率和效益为核心的机制，它遵守优胜劣汰的原则，但市场经济的自发作用是不利于公平分配的，特别是对于长期习惯于政府分配和单位保障的人们来说，很可能会产生不同程度的失落感，觉得每况愈下。这就要求社会政策既须与它的社会总方向保持一致，又须彼此相互配合。社会政策就要力求能保持各种需要的适当平衡，调整由此而引起的各种人与人的社会关系，使不同社会阶层的公民都能在社会发展中获得基本的安全保障，并获得应有的利益。社会政策之间的配合与一致的程度，直接影响社会需要满足和社会政策贯彻的广度与深度；如果我国的社会政策在打破贫困的平均分配“大锅饭”“铁饭碗”的同时，未能控制社会过度的贫富分化，对于社会稳定和改革推进显然是不利的。在新的历史时期，我国政府坚持从我国处于社会主义初级阶段的实际出发，制定和执行适合于生产力发展水平、适用于全体社会成员的政策，这是完全正确的。
由于国家承担了预防社会权利不公平和向公民提供社会福利的责任，并且这类功能主要是由政府来履行实施的，所以，政府在制定有关社会政策方面处于主体的地位。
1. 对弱势群体的关心和救助是政府义不容辞的工作
现代社会保障制度中的社会救助是政府的一种责任与义务，受助者接受救助，是一国公民的基本权利。救助资金主要来自政府财政收入。从1952年起，我国的历次宪法都有关于社会救济的规定。这些规定把从国家和社会获得帮助的权利推及全体公民，但由于缺乏可操作性的具体规定而只能是一种美好的愿望。1999年9月国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》标志着我国现代意义的社会救助制度正式确立，以及确认了在社会救助中政府的责任性、制度的规范性和执行的强制性。它“突破了社会福利的剩余模式，改变了以往只有‘三无’人员或特殊对象才能获得定期定量救助的状况，使扶贫济困成为各级政府的法定责任，从而实现了从个体主义贫困观向结构贫困观、从施恩论向权力论的转变。这是社会救助观念上的重大突破”[2]。
在我国当前的社会转型中，社会弱势群体承担的市场风险最大。从弱势群体形成的深层原因看，无论是老弱病残者还是社会的贫困群众，他们之所以陷入弱势困境，并不是由于主观方面的不努力或缺陷造成的，而是由于来自各种客观条件（自身或社会环境）的限制，在权力和权利方面、发展的机遇方面、生活的物质条件方面，不具有任何优势；具体讲就是在社会转型中其经济收入、社会地位、权益维护、竞争能力等方面均处于劣势的人群共同体（包括失业、下岗者、低素质人员、妇女、老人等人群）。在计划经济体制下，农民出售农产品的收入很低，却需付出较多的钱购买工业品，这是一方面；另一方面农业税是国家财政的主要来源，虽然从形式上看，国家是从集体收入中拿走了一部分，但实际上所有集体收入都是农民劳动创造出来的，所以农民曾为国家的基础建设作出了贡献。同样，许多实行劳动合同制以前参加工作的职工，因为他们的劳动贡献在低工资制度下已作了部分的“预先扣除”，并形成了一部分国有资产积累；随着经济结构调整，以及企业制度改革等多种因素，导致了他们中的一部分人从劳动岗位上被剥离下来，或由于单位改革裁减人员、个人技能条件差、年老体衰等原因而被辞退。所以，国家在承认他们曾为社会发展作出过贡献的同时，无疑应制定有利于他们的相关公共政策，并创造条件向他们提供符合实际情况的保护措施。
2. 创造良好的社会经济发展环境和条件，是制定和实施向弱势群体倾斜的有关社会救助和社会福利的社会政策、建立完善社会安全网的基础
为了经济的真正崛起，中国政府别无选择地进行着世界发展史上规模最大的经济结构调整，也就别无选择地要化解可能形成的世界上规模最大的“下岗”和“失业”的风险，而且必须有一整套对策，从积极的意义上减缓城乡差距和地区差距不断拉大之势，将基尼系数控制在社会可承受的范围之内。因此，建立社会保障是我国体制转轨和发展市场经济的内在要求。我国经济转轨的目标是建立市场经济新体制，在正确发挥市场机制作用的前提下，我们还必须充分估计到市场调节对社会经济生活带来的冲击和负面影响。市场经济虽然能够促使资源得到最佳配置，增进经济效益，但它自身也具有盲目性、自发性、滞后性等弱点，市场经济不会自发地追求公平和保护因年老、伤残、患病和失业等原因而处于弱势地位的劳动者，而且可能加大劳动者的收入差别，诱发社会的不安定因素；同时，市场经济还具有周期性、风险性等特征，单纯依靠市场调节不可避免地会造成社会经济的周期振荡，从而对社会生产力造成损害。因此，国家对经济的宏观调控就显得尤为重要，而制定和实施向弱势群体倾斜的社会保障制度成为政府调节经济关系和社会关系的重要政策工具，并以其固有的公平分配、“稳定器”“减震器”等功能构成社会安全网不可或缺的组成部分。
3. 发挥政府维护社会公平的责任与作用
社会主义市场经济的发展要求理顺转型时期各社会阶层之间的利益变动和利益关系，使公平和效率在社会经济发展过程中得到兼顾与体现。作为社会主义的国家，各级政府尤其应把维护社会公平看作是应尽的职责，从绝大多数人的最大利益出发，维护经济秩序，促进社会公平。改革中的社会弱势群体问题产生的原因有很多。一方面，最近十几年来，我国迅速走完从平均主义到贫富差距过大的历程，基尼系数超过国际警戒水平，成为国际上排名靠前的“分配不公”的国家，改革中的“不公”问题是困扰改革步伐的顽症。另一方面，弱势群体面临的困难并不是由于他们自身不努力，而是因为社会没有提供一个公平的舞台。比如，与城里人相比，农村户口的人在出生、入学、就业、医疗、养老等各方面都处于不平等的起点。从表面看，这是一种起点的不平等（贫富差距），而实质上是“游戏规则”的不平等（准入限制）。在这种情况下，维护社会公平、保障弱势群体利益便成为政府的重要责任。
这也就是说，在社会向市场经济过渡的过程中，各级政府一方面要积极培育市场、完善市场体系，另一方面要实施合理的收入分配调节政策，深化社会保障制度改革，建立城乡一体化的社会保障制度。一体化社会保障制度的特点是：（1）扩大社会保障的覆盖面，不但把职工养老保险的范围扩大到全社会，即覆盖各类所有制企业的职工及个体工商户；而且把占中国人口绝大多数的农民列入社会保障的覆盖范围内；（2）采取国家、企业（集体）、个人合理负担、多渠道统一比率筹集社会保障基金；（3）保险待遇一视同仁，保险金基金共同使用，凡参加保险的劳动者，不论其所在企业的类型，保险待遇一律依统一的制度照章执行，基金在全社会范围内调剂；（4）改进社会保险基金的管理与发放办法，凡参加保险者在一定范围流动时，其保险待遇可以衔接不变。社会保障制度改革的深化与完善，有利于创造使各类企业展开公平竞争的环境，有利于提高社会保障制度的社会化程度，有利于调节社会利益的分配，缓解公平与效率间的矛盾，优化社会经济环境，提供维护大局稳定的“减震器”和“安全网”。
4. 以健全的法制保障弱势群体的权益
依法保障和维护社会弱势群体的利益也是政府的职责和人道主义义务。尽管弱势群体栖息于社会的底层，但弱势群体永远是社会不可或缺的重要组成部分。从这个意义上讲，弱势群体权益是否得到切实有效的保障是政府的法制建设是否完备、国家的法治程度是否成熟的重要标志之一。改革开放以来，全国人大及其常委会审议通过了一系列重要的法律和有关法律问题的决定，形成了有中国特色社会主义法律体系框架，在我国政治、经济和社会生活的基本方面，已经做到了有法可依。其中有《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》《城市居民最低生活保障条例》《关于加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设有关问题的通知》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》等许多涉及弱势群体权益保障的法律。
目前，要把中国的社会弱势群体安全网建设好，使它的存在与运作有法可依、有章可循，相关的法制建设仍是极具挑战性的；尤其是考虑到中国经济发展不平衡与城乡差别大的实际情况，使弱势群体保护走上法制化道路还很漫长。由于立法滞后，许多地方出台的弱势群体保护措施仅靠行政命令，致使制度不规范，不同地区和不同所有制之间五花八门，对单位和个人缺乏约束力。因此，建立与完善中国社会保障体系的一个重要任务是加强立法。社会保险的基本特征是国家立法，实现强制和互济，各项社会保障也都是按照立法由政府直接组织或指导实施的。社会保障的基本政策和制度要统一，管理要法制化。要健全社会保障的各项法律、法规，强化执法监督检查，使社会保障制度的运作有法可依，社会保障水平与生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。在社会保障制度的改革中，逐步建立起法制的、系统的、健全的监督系统。使社会保障制度改革的推进和立法既要体现方向、目标全国统一，又要留有余地，允许地方从实际情况出发，进行探索，逐步推进。
在我国向社会主义市场经济体制转型的时期，制定和实施适合我国国情、保障和满足广大人民利益、有利于经济和社会均衡发展的社会政策，是涉及千家万户利益和国家稳定的社会工程，是符合经济转型客观要求和历史发展规律的，也是社会政策在中国的创新。
[1] 陈誉：《社会需要和社会政策简论》，《华东师范大学学报》1981年第4期。
[2] 徐道稳：《论我国社会救助制度的价值转变和价值建设》，《社会科学辑刊》2001年第4期。