第二节
社会政策在中国的演进

社会政策以社会福利为核心，是有关公民福利和社会公平的政策，目的在于通过一定的手段来满足不同人群的需要，改善一个国家或社会公民的福利，从而确保公民之间的平等与社会公正，是基于国民经济一次分配（市场分配、要素分配）基础上的二次分配。

1949年中华人民共和国成立后，国家面临着整顿治安、恢复生产的任务，政府先后制定了一系列社会政策，一方面处理旧社会遗留下来的问题；另一方面开始建立社会保障制度。及至1978年，同朴素的平等主义、平均主义的行为方式以及种种历史条件相适应，中国的社会政策初步形成，但仍呈现出非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征。[1]

社会政策是工业化、社会化的产物，从世界范围来说，至今只有一百余年的历史。中华人民共和国成立前的近代和现代史证明，在半封建半殖民地的社会里，广大劳动人民生活在水深火热之中，根本无社会福利可言。中国的社会政策，是中华人民共和国成立以后，根据《中华人民共和国宪法》和有关政策、法令，随着社会经济的不断发展，逐步建立起来的社会安全制度。现在，中国的社会政策已经历了六十多年的进程。在这半个世纪的历史长河中，中国的社会政策大致可分为三个发展阶段。

一、社会政策初步形成

中国共产党自诞生之日起，就确立了以人民利益为重的宗旨，在长期的艰苦奋斗中，坚持立党为民，依靠人民群众，执行为中国人民谋幸福的社会政策，不断改善中国人民的政治权利和经济权利。唯如此，在中国共产党发展的各个历史时期，才能在全国人民中享有崇高的威望；广大人民群众也认准了一个真理：跟着共产党就是胜利，跟着共产党就是前途，跟着共产党就是光明。

关心人民群众的基本生活，全心全意为人民服务，这是中国共产党的优良传统，也是党在长期革命斗争中不断赢得人民信任和支持的力量源泉。在中国共产党所创建的革命根据地及其后的解放区，人民政府以全心全意为人民服务的宗旨，开展拥军优属、拥政爱民、支援前线、社会教育、社会改造、社会救济、社会服务，解决盐、米、房子、穿衣、生小孩等群众的生产和生活问题，把老百姓的生老病死和其他生活问题时刻放在心上。毛泽东同志早在1934年写的《关心群众生活，注意工作方法》一文中就提出了关心群众生活问题是与群众是否支持我们的事业相联系的，他指出：“要得到群众的拥护吗？要群众拿出他们的全力放到战线上去吗？那末，就得和群众在一起，就得去发动群众的积极性，就得关心群众的痛痒，就得真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活的问题，盐的问题，米的问题，房子的问题，衣的问题，生小孩子的问题，解决群众的一切问题。”[2]在战争的年代里，根据地人民在党和政府的领导下，在生产救灾、社会救济、战地服务、拥军优属等工作方面做出了很好的成绩。通过群众路线的工作方法，为人民谋福利，促进了革命根据地和解放区的安定团结，推动了革命事业的胜利发展，为夺取革命战争胜利作出了不可磨灭的贡献，也为中华人民共和国的社会福利工作创造了有益的历史经验。

1949年中华人民共和国成立后，中国共产党成为执政党，解决人民的温饱问题、实现生存权和发展权就成为了党的最紧迫任务之一。中国建立了一套以苏联模式为参照、以单位和就业为基础、城乡分割的二元经济体制，逐步形成了适应社会主义公有制和计划经济的社会政策雏形。“我国计划经济虽然没有使用‘社会政策’的概念，但确实建立起了通过国家计划体系而制定和实施的社会政策体系。其主要的特点是社会政策体制与经济体制较高重合，各类制度互补共存，同时担当经济发展和社会保护的任务。从实际效果上看，当时的这套体制在保障基本民生和维护社会稳定方面发挥了重要的作用，使我国在经济发展相对落后的情况下，有效地满足了广大群众的基本需要，并且在社会发展方面取得了超出其经济水平的成就”[3]。

总体而言，计划经济时期，中国的社会政策是一种以政府管理社会和单位负责就业者生计及福利的封闭性体制，在单位和集体之外，政府和集体提供的有限福利是要满足那些无力自救和缺乏非正规系统照顾的困难人群。社会政策一直被理解成一种狭义的、仅仅覆盖困难群体和在非常时期由政府提供的紧急援助和服务，它在某种程度上既体现了政府的社会救助伦理，也表明在中国这样一个东方国家里个人自立和家庭（或家族）内部的互助所占据的重要地位。

（1）建国初期，党和政府面对旧的社会制度遗留下来千疮百孔的社会现实，立即采取了一系列带有社会保障性质的政策和措施，主要包括对职工的社会保险，对公民的社会救济、社会福利，对军人及其家属的社会优抚等；“这一系列措施，对于尽快医治战争的创伤，保障人民群众的最基本的生活，稳定社会秩序，恢复生产，都起了积极的作用”[4]。随着我国进入社会主义改造和建设时期，国家每年都拨出大量救济经费和物质，对有生活困难的居民和农户给予补助和救济。

（2）颁布有关政策法规，使社会保障的工作有了遵循的原则和法律依据。1950年，中央有关部门陆续制定了《革命军人牺牲病故褒恤条例》等5个优待抚恤条例，《关于人民解放军1950年的复员工作的决定》等；1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月经过修订正式实行，1958年又将该条例中养老保险部分单独颁布执行，规定了职工在生、老、病、死、伤、残等各种风险下的保障收入标准，职工的劳保福利制度基本形成；同时，国家和集体还建立了一批疗养院、福利院和敬老院等社会福利设施。这些法令和措施对保障劳动者的基本权益、调动广大职工建设社会主义的积极性，起到了巨大的促进作用。

（3）在农村，使农民通过土地改革获得了土地，成为土地的主人，又通过互助合作运动，逐步建立了一定规模的集体所有制经济，从而分得了生活资料。在集体经济发展的基础上，集体从全体社员创造的收入中提取一定的“公益金”，兴办一些集体性质的社会保障事业。与此同时，国家和集体还建立了“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）制度和其他扶贫救济制度。

这一阶段实行的社会政策，具有明显的二元社会性质，国家在福利中的角色具有二重性：既有制度性的一面，即国家通过单位体制为城镇居民提供比较全面的福利和服务；又有补救性的一面，即对单位体制之外的城镇居民和农村居民提供十分有限的救济和援助。在我国，真正能享受到社会保障的人只是全社会成员的极少数人，存在着巨大的城乡差别。一般而言，城市居民享受的社会保障范围不仅有养老、医疗、工伤、残疾、死亡和生育等各项保险或救助项目，还享有食品补贴、住房分配或补贴、交通费用补贴等保障项目；而且保障的对象，不仅包括企业的职工，还要包括职工的家属；保障的手段，不仅要提供保障资金，还要提供大量的直接服务。然而在农村，农民基本上不被包括在国家的社会保障社会体系内，农民的保障事业基本上处于自在状态，即集体生产和收入的好坏，决定了农民的物质文化生活水平，集体保障的覆盖面很小，最主要的用途是供养“五保”户，以及救济因天灾人祸或因劳力、资金缺乏、子女过多而陷入困境的贫困户；农民主要依靠家庭的保障，以及亲友、邻里的守望相助、互帮互济。

二、社会政策调整

自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，为了改变落后的国民经济状况，中国开始了以发展经济为导向的社会经济转型。在这一转型期中，国家的施政重点转向经济发展，政府经济政策职能凸显，在社会政策方面也进行调整，社会政策开始转向服务于经济政策，从而推动经济效益的提升和经济的增长。

概括起来看，我国改革开放以来在社会政策方面的调整可以大致分为三个阶段：最初是应对70年代末严重的社会问题和80年代初期经济体制改革所引发的矛盾而开始的应对性调整；随后是在市场化和全球化的背景下，由新的理念引导下的社会政策制度转型；再后来则是在新的发展目标指引下的社会政策目标和功能的重新定位，以及构建长期稳定可持续社会政策体系的努力。

（1）1984年起，我国城市经济体制开始改革，社会保障制度的改革摆上了党和政府的议事日程。扶贫政策是这一时期我国农村社会保障政策的重要内容。1986年，我国在全国范围内开展了有计划、有组织的大规模开发式扶贫计划，社会保障作为我国整个经济体制和政治体制改革的配套工程，被正式列入国家的社会经济发展规划。在“七五”计划中，明确提出了“要有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形”，“建立健全社会保险制度，进一步发展社会福利事业，急需做好优抚、救济工作”，“要通过多种渠道筹集社会保障基金。改革社会保障管理体制，坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主。继续发扬我国家庭、亲友和邻里互助互济的优良传统”。在这里，已基本勾画出我国社会保障制度的轮廓，设计出了大致的框架，[5]为建立具有中国特色的社会保障制度指明了方向。

（2）随着改革开放的深入发展，我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，不少原有的社会保障方式已经不能适应新的形势。为了使社会保障工作适应改革开放的新形势，使社会保障与社会经济同步发展，各有关部门和各地区都进行了积极的探索，社会政策变革的重点内容是各类社会保险制度的建立和完善，在社会养老保险、失业保险、医疗保险等社会保障制度改革方面取得了显著的成效；在社会福利、社会救助、优抚安置等方面也取得很大成绩，积累了有益的经验。

国务院于1991年6月发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确规定养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工三方负担，从而标志着养老保险制度改革进入了以社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）为特征的制度创新阶段，计划经济时代的非缴费制的劳动保险制度逐步被个人缴费的保险制度所取代，社会保障制度的建设正加速向新体制转换。住房改革也是这一时期我国社会政策变革的重要内容。

（3）全国绝大多数地方已经建立了最低生活保障制度。这是一项由政府主导实行的解决城乡低收入居民生活困难和保护孤老病残等特殊群体合法权益的社会救助制度，属于社会保障体系的基础工程。城市和农村凡低于当地最低社会保障标准的家庭和居民，都能享受最低生活保障救助。

（4）农村社会保障得到强化，农村不同形式的社会保障制度框架正在形成。农村中唯一的国家正式推行的社会保障制度就是1992年开始实施的农村社会养老保险事业，适应了农村经济和社会发展的需要，使农村社会保障工作取得了突破性的进展。这项事业从基金的筹集上采取了个人和集体共同负担的原则，体现了先尽义务、后享受权利的原则，同时强调了自我保障的思想。但这仅仅是一个开端，广大农村人口的社会保障水平仍然很低，保障功能依然薄弱。

上述情况表明，改革开放的社会发展阶段使中国的社会政策取得了长足发展，社会政策的制定更加注重以公正为价值取向。首先，社会政策的价值取向实现了由原来的以国家计划模式为主向以市场导向模式为主的转变。改革开放以前，我们主要是靠行政划拨来实现社会分配和社会管理，各项社会政策充满了刚性的色彩。改革开放以来，随着经济体制的转轨，我们在制定和执行社会政策的时候，除了继续使用国家的行政手段外，同时开始考虑怎样更多地借助社会和市场的力量。其次，公民的个人利益开始由政策的边缘地带向政策的核心区域发展。在过去，社会不存在“个体的人”，只存在“整体的人”，个人是完全从属于集体的，各项社会政策完全基于国家与集体的利益而制定，而很少考虑个人的利益得失。改革开放以后，我们制定的社会政策开始更加注重对人本身的关怀。毕竟“对于各个个人来说，出发点总是他们自己”。纵观这些年来我国所制定的各项政策和法律，如《中国计划生育协会科学发展规划纲要》《国家八七扶贫攻坚计划》《城市居民最低生活保障条例》《失业保险条例》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等不胜枚举，这些都是直接涉及人本身的相关政策。另外，这些年来基本的社会价值评判标准也发生了变化，不再像过去那样具有浓厚的平均主义思想，抽象地强调平等原则，而是在注重保障人民基本的社会权益同时，更加注重社会政策的机会均等原则和按贡献分配原则；而且各项社会政策越来越接近社会的现实要求，越来越走向了成熟。[6]

但是，中国社会政策的改革和创新任务仍是艰巨的，前进的路上还面临许多有待解决的问题。

1. 社会保障覆盖面不广

社会保障的追求目标是实施一种社会福利政策以求社会成员解除患难、以利于社会的发展，社会保障的重要原则就是公平，因而它要求将全体国民纳入社会安全网之中，它应当在人口中有最广泛的覆盖面。但是，我国的社会保障覆盖率低仍是面临的主要问题：第一，目前各项社会保险主要是在全民所有制和城镇区县以上大集体企业中实行，还没有覆盖所有从业人员，如县以下小集体企业、“三资”企业、股份制企业、私营企业、个体户及乡镇企业的职工等，参加社会养老、事业保险的覆盖面尚不够高；医疗保险改革还没有大的突破。第二，农村社会养老保险还处于低水平的试点阶段。由于这项工作面广量大，难度也大，加上政策上还存在一些问题，所以这项工作进展不快，农村社会保障覆盖面小，社会保障功能薄弱，不适应社会主义市场经济体制的要求。这种状况将在相当大的程度上限制了劳动力在各种经济成分之间的流动，阻碍了企业经营机制的转换，也制约了社会保险分散风险功能的发挥。

2. 社会保障的内容不尽合理

我国的社会保障制度，虽然包括了社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等内容，但我国城市的社会保障内容相对于我国的国力、经济发展阶段和市场经济发展而言，最突出的不合理性在于医疗保险的超前和失业保险的滞后。一方面，我国对国家机关、事业单位、全民企业的职工实行医疗费用全部由国家及企业负担的医疗保险制度，并造成了严重的浪费问题；另一方面，我国的失业保险过于滞后。尽管十几年的改革已使企业一部分富余人员分离出来，但目前企业富余人员数量仍然较多，隐性失业现象较为严重，据估算，这类人员约占在职职工的三分之一；随着国有企业实行结构调整和资产重组，走减员增效、下岗分流、规范破产、鼓励兼并的路子，显性失业人数也会迅速增加。能否妥善地处理下岗和失业问题，帮助有关职工解脱困难和实现再就业，这是对我国社会保障制度的一个严重考验。

3. 社会保险费用的筹资难度增大

长期以来，我国通过“工作单位”提供福利的社会保障体制培养了职工对“单位”的依赖；随着经济改革的深化，“铁饭碗”和“大锅饭”在社会向市场经济转型的过程中被打破了，由单位向职工提供的社会保障开始削弱。于是，有些地方的职工集体福利设施费及集体福利事业补贴费有所减少，特别是国有企业对集体福利设施的投入越来越少；有些企业出现养老保险基金收缴困难，甚至不按劳动法规定按时足额缴纳养老保险基金，再加上困难企业增多，欠缴、缓缴养老金的企业逐年增加；加之积累的基金缺乏稳妥、安全的投资渠道，还不能够解决基金保值、增值的问题，不少地方甚至面临基金流失、浪费及收支不平衡的问题。凡此种种，对社会保障制度的创新构成了不利的影响。

出现以上问题，主要原因是：

（1）机制欠灵活。一是没有建立预筹积累机制，现行社会保障制度筹资给付模式是现收现付的统筹式，基本上没有什么积累或只有很小的积累，这将使社会面临离退休高峰期养老金支付的巨大压力。二是没有形成合理的约束机制。特别是劳保、公费医疗费用逐年急剧上升，缺乏有效的统一管理。三是没有建立适应劳动力流动的机制。由于社会保险还不健全，关、停、破产企业职工和企事业单位的富余职工难以进行正常合理的流动。四是没有形成促进管理部门改善服务的机制。目前社会保险机构经费来源主要靠管理费收入，没有与服务功能的改善挂钩，企业仍无法摆脱离退休人员的沉重负担。

（2）法制欠健全。社会保障的一个很大特点在于它依法实施的强制性，目前在社会保障方面的地方性立法和政府规章制定还比较落后。由于立法滞后，社会保险的强制性和权威性难以发挥，对单位和个人缺乏约束力，以致出现了大量少缴、漏缴、拒缴社会保险费的情况。

（3）结构欠合理。由于多种原因，社会保障事业形成了多头分散管理的格局，各自为政的问题比较突出。社会保障结构存在一些不合理的现象，导致单位的社会福利设施对社会开放不够，社会福利设施不足，现有的社会福利设施没有充分利用，未能开展适应社会主义市场经济的有偿服务。社会救济由于资金不足，力量薄弱，仍然处于被动局面，社会保障待遇、制度办法层次单一，同社会经济生活的变化不相适应。

（4）参与欠自觉。现在的社会保障制度基本上仍是国家和单位包下来的，一部分职工存在依赖心理，个人自我保障意识薄弱，参与不广泛、不自觉。在农村，社会保障的实现主要靠集体和个人的积极参与，由国家、集体和个人合理负担费用，但一部分农民仍把养老保障的希望主要寄托在传统的家庭养老方式上。

三、社会政策时代

进入21世纪后，我国社会政策似乎出现了一次新的范式转移，社会政策的发展进入了一个新的阶段，有学者称之为社会政策时代，即社会福利政策作为一种现象而较为集中出现的时间段。由于社会福利制度体系的形成需要经济和政治因素的强有力支持，因此它不可能是突生的，而是以一定的经济与政治条件为基础的。社会政策时代就是一个国家或地区，以改善弱势群体的生活状况为目的的社会政策普遍形成，社会公正的理念被普遍认可，并且作为一种制度被有效实施的社会发展阶段。社会政策不只是简单的政策规定，实际上，有效的政策要有政策理念的支持。当一定时期某一国家和地区出台众多社会政策时，社会中就会较广泛地存在某种社会福利的意识形态，社会公正、对弱势群体的不利地位的关注就成为决策层和广大社会的共识。尽管不同社会群体对这一问题的关注的出发点并不完全相同。[7]

随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，社会政策得到了党和政府前所未有的重视。特别是在应对2008—2009年全球金融危机的过程中，我国集中出台实施了一系列社会政策，如“新医改”方案、新型农村社会养老保险制度等，重建国家在公共福利与服务中的责任，2009年也因此被誉为“社会政策年”。随着国家在社会政策领域角色的强化，新世纪我国社会政策出现了一些令人惊喜的发展。第一，中央政府加大了在教育、医疗、就业、住房等领域的投入，中央政府的社会政策功能明显强化，社会政策在一定程度上出现了集中化的趋势。这种趋势有助于提升社会福利的“地域正义”。第二，一些地方政府，特别是沿海发达地区正在全力推动打破城乡隔阂、职业分割的社会保障制度，努力建构城乡一体的社会政策体系，出现了具有地域公民身份特色的福利地方化。统一的地域公民身份虽然只停留在城市一级，但可以为更高层次地域公民身份的建构准备条件。第三，随着城乡免费义务教育的全面实现，全民医保制度目标的确立，普惠型社会福利制度的建设，以及社会保障制度城乡统筹的推进，以公民身份为本的社会政策体系初露端倪。第四，农民工开始被纳入社会政策体系，逐步成为社会政策的受益者。这一切都有利于打破长期以来存在的城乡分割、职业分割、地域分割的碎片化社会政策体系，有助于推动统一的“社会中国”的形成。[8]当前中国社会政策突出表现在以下方面：

1. 社会政策以民生问题为重

改革开放以来，中国终于走上了一条具有本国特色的现代化发展道路，它不但使占世界1/4人口的中国的政治、经济、社会、文化、思想等方面发生了巨大的变动，而且人民生活水平也随着经济的快速增长而有了明显的改善与提高。但是，社会结构的急剧转型也带来了社会分层结构的迅速嬗变，中国社会的利益分化现象日趋严峻，尤其是社会建设滞后于经济发展所带来的社会问题和社会矛盾空前突出，集中表现在与民生密切相关的教育、医疗卫生、就业、收入分配和社会保障等公用事业的方方面面。为此，当前的社会政策更加注重以人为本，我国从中央到地方的各级政府都强化了对民生问题的支持力度。以民生为基础，以满足民众基本需要和维护社会稳定并重为政策制定的原则。所谓民生问题，就是使民众的生活、生计不断得到满足，给予民众生存以基本社会保障的问题，即关于社会分配的公正、公平、合理的问题。社会政策以解决民生问题为重的取向体现了党和政府以“人”为中心的发展战略，它要求平等地保障最广大人民群众的根本利益，特别是社会弱势群体的利益。

翻开十七大政治报告，民生话题几乎贯穿始终；综观大会进程，民生问题亦差不多是最热门的话题。报告明确提出“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”；小康社会不是为了发展而发展，而是“以人为本”，实现全面可持续的发展。报告将GDP“翻两番”的目标由过去的“总量”改为“人均”，体现出中央要将发展成果惠及人民群众的战略性转变。十七大报告中就收入分配有两个重要的新提法，一是逐步“提高劳动报酬在初次分配中的比重”；二是“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。前一个提法是针对实际生活中存在的劳动者工资偏低的现象，后一个提法体现了平等保护物权、藏富于民的理念。两个提法统一于维护最广大人民的根本利益之中。胡锦涛同志在党代会报告中提出，要“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”，他不仅明确承诺“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，而且连“减轻中小学生课业负担”“进城务工人员子女平等接受义务教育”等内容也写进报告之中。

我国在就业、社会保障、教育、医疗和保障性住房领域集中出台了一系列社会政策，其政策重心和社会性财政支出不断向城乡居民、农民工和弱势群体倾斜。比如，2003年试点建立“新型农村合作医疗”；2006年通过《义务教育法》（修订案），规定义务教育不收学杂费，义务教育经费纳入公共财政保障范围；2007年试点“城镇居民基本医疗保险”，建立“农村最低生活保障制度”；2009年试点“新型农村社会养老保险”，出台“新医改”方案；2010年启动实施“国家基本药物制度”，通过《社会保险法》，将保障性住房建设工作纳入政府考核问责机制的范围；2011年提出了以公租房为主体的保障性住房体系建设目标，试点“城镇居民社会养老保险”。目前，我国的社会政策项目规划基本健全，实现了制度全覆盖，基本公共服务均等化水平显著提高。[9]

民生连着国运。民生问题列入党代会报告，彰显了中国共产党对民生问题的认识达到一个新的高度，体现了立党为公、执政为民的崇高理念和以“人”为中心的发展战略，也是中国共产党和中国政府求真务实，切实为人民群众谋利益的最直接、最生动的体现。

2. 社会政策向弱势群体倾斜

我国在改革开放进程中，以经济建设为中心的热潮形成了片面追求经济总量和增长速度的发展模式，由此带来了许多社会问题和社会风险，导致庞大的社会弱势群体的出现，对我国经济的可持续发展和社会和谐发展带来了不利影响。进入新世纪以来，政府进一步加强了对一些特殊困难群体的权利保护和救助，中央政府及其有关部门发布了《关于加强孤儿救助工作的意见》（2006）、《残疾人就业条例》（2007）、《劳动合同法》（2007）、《促进就业法》（2007）等重要的法律，积极推动针对老年人、妇女、未成年人、残疾人等人群的社会保护和社会促进事业，完善了促进就业的政策行动和保护劳动者就业权利的法规体系。

目前全国60岁以上的老人达1.69亿，老弱病残孤者是弱势群体的主体。2009年4月，国务院新闻办公室发表了《国家人权行动计划（2009—2010年）》，其中关于老年人的养老问题，明确提出“构建以居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充的老年人服务体系。采取公建民营、民办公助和政府购买服务等方式，支持和鼓励社会力量参与老年人服务事业。以社区为平台，通过多种方式，为老年人提供生活照料、精神慰藉和卫生服务”[10]。

对于8000多万残疾人，我国在推行了按比例就业政策之后，残疾人就业率有所提高，但对那些缺乏劳动能力的残疾人，如重度肢体残疾的残疾人，农村无特长的盲人、精神病残疾人、智障残疾人来说，就很不适用。而且残疾人在劳动市场上往往是受歧视、被淘汰的对象，不仅工资低，与劳动力流动无缘，而且事实上他们只有很少的就业机会。就绝对数量来说，残疾人的失业率与贫困率仍远远高于社会平均水平。

对于失业者和国有、集体企业下岗职工，社会特困人口，他们曾在不同的工作岗位上为社会发展与现代化建设作出过贡献，他们是我国社会中的基本劳动群众，是经济体制改革过程中的产业结构调整和企业自身经营方面问题所付出代价的承担者。他们面临的困难是低收入或无收入、家庭需要赡养人口多或就业人口少、消费水平低、生活压力重、基本生活程度以及发展机会都低于社会的基本水准。为此，国家从2002年起通过中央政府的直接投入而进一步加强了城市低保制度，并着力建设综合性的城市社会救助体系。在短短几年里，城市低保覆盖面从过去的只有几百万人迅速扩展到2300万人左右。同时，从2003年起，在我国城乡中陆续建立起了医疗救助制度、法律援助制度、流浪乞讨人员救助制度，进一步完善了住房救助制度，修订了《农村五保供养工作条例》，并且在2007年在全国普及了农村最低生活保障制度。

对于进城民工，农村剩余劳动力流向城市是转型期我国社会经济发展的必然结果。许多经济改革措施为许多农民在城市务工提供了多种机会，他们大多集中在生产企业、建设工地、服务行业打工。虽然进城民工为迁入地社会经济发展提供了“未付成本”的劳动力，而且民工的低报酬和灵活性正好满足劳动力市场的一些迫切需求；他们的劳动既为当地创造了财富，他们的消费又增加了当地的繁荣。但是他们缺乏保护自身的意识，更缺乏保护自身的能力，很容易受到侵害。从2002年起，中央政府开始强调农民工在就业、社会保障和社会服务方面平等权利的问题。一方面，强化了农民工参加城镇社会保险的要求，各地设立了一些适合农民工的社会保险项目；另一方面，积极探索解决养老保险关系转接等制度性难题；再一方面，在中央政府的推动下，各地陆续将农民工子女受教育纳入城市公共教育体系，并且积极探索在更大范围中将农民工纳入城市社会福利、社会救助和公共服务体系的问题。

3. 社会政策与国际社会接轨

改革开放以来，随着我国和世界各国立体交往的加深，对各个领域的国际游戏规则有了更加清晰的了解。我国的社会政策也由此走向更加开放，在许多领域实现了和国际社会的接轨。这种接轨，一方面表现为我们在制定自己的社会政策时，开始更加注重其他国家在相关问题上的处理方法，注意借鉴、引进和吸收他国的成功经验。另一方面，就是我国开始在很多领域实现了对相关国际惯例的认同，参加了很多国际公约组织。如，《公民权利及政治权利国际公约》《国际湿地保护公约》《残疾人权利公约》《儿童权利公约》《经济、社会和文化权利国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》，等等。

我国各地出版社还引进、翻译了许多国外的社会政策著作。商务印书馆出版的“社会政策译丛”陆续有新书问世，如埃斯平-安德森（Costa Esping-Andeson）著的《福利资本主义的三个世界》，多亚尔（Ryan Doyle）和高夫（Ian Gough）著的《人的需要理论》等。北京大学出版社也出版“社会政策与社会保障前沿译丛”，包括德威尔（Peter Dwyer）著的《理解社会公民身份》，鲍威尔（Martin Powell）著的《理解福利混合经济》。其他还有迪安（Hartley Dean）著的《社会政策学十讲》、哈尔（Anthony Hal）和梅志里著的《发展型社会政策》、布莱克默（Ken Blakemore）著的《社会政策导论》（第二版）等。

在社会政策科研和教学不断发展的基础上，自2007年以来连续每年举行的“社会政策国际论坛暨系列讲座”吸引了国内外大批社会政策研究学者与实际工作者，已经在国内外形成了较大的影响。此外，国内举办以社会政策为主题的国际研讨会也非常踊跃。据不完全统计，2007年至今，各高校及研究机构举办的与社会政策相关的国际研讨会平均每年超过6个。譬如：2007年，南京大学举办了“中日韩社会福利国际研讨会”，中国社科院社会政策研究中心举办了“中国农村养老保障与农户资产建设研讨会”；2008年，中国国际扶贫中心举办了“社会政策与发展：比较视角下的中国”国际研讨会；2009年，国务院发展研究中心举办了“金融危机中的社会政策国际研讨会”，中国社科院社会政策研究中心举办了“残障儿童社会政策国际研讨会”；2010年，上海行政学院举办了“城市发展与社会政策”国际学术研讨会，中国社科院社会学所举办了“中国—东盟社会救助政策研讨会”和“国内与国际移民：比较的视角”国际研讨会，等等。这些动态表明我国的社会政策已经以更加开放的态势走向世界。

4. 社会政策致力和谐社会的构建

党的十六大报告明确提出：“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”，“努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。”从文献学的角度看，“和谐”在党和国家的重要文献中反复出现并非偶然，政治词汇的流行，总以深刻的社会积淀为根基；同样，一个词汇在党和国家领导人的讲话中被一再强调，就是一种宣言。“和谐”是一个反映现实存在的重要概念。在中国社会转型和发展的关键时期，党中央提出了建立和谐社会的重要战略构想，实际上揭示了中国社会存在不和谐问题，是对中国已经出现的和谐与不和谐共存一体的社会格局的正视和承认，具有极大的现实针对性。

中国社会的安全运行面临着极大的挑战，其复杂与艰巨的程度很有可能是建国六十多年以来前所未有的。因此，无论从解决社会突出矛盾的现实需要出发，还是从全面建设小康社会的更高要求来看，把和谐社会范畴作为国家政策体系中的重点政策加以确立和推行，都具有现实的紧迫性和长远的战略意义，也是执政的中国共产党必须正视而且应当加以解决的重大现实课题。

从20世纪80年代开始，中国社会进入一个全新的改革开放的时代。进入21世纪，中国社会经济各领域已经发生了重大的变革，社会经济发展也面临新的机遇和挑战。“坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会”口号的提出，透露出一个强烈的信号，即在中国发展的关键时期，在经济建设取得举世公认成就的同时，要协调社会关系，建立和谐社会，使经济建设与社会协调同步发展，这也就意味着，21世纪的中国社会政策将要继续加强。

从整体上加以理解，和谐社会就是要使组成社会系统的各要素之间形成相互交融、彼此适应、相辅相成的状态；既要强调人与人的和谐，又要强调人与自然的和谐；既要达到内部各阶层、各群体之间的和谐，又要实现宏观整体社会的有序运作；既要经济、政治、文化等各要素内部的和谐，又要形成各要素之间的协调与和谐关系。和谐社会应该是充满创造活力的社会，是社会管理体制不断创新和健全的社会，是稳定有序的社会。这样的和谐社会，是一个充满活力的社会，也就是说，一切为我国社会主义现代化建设作出贡献的劳动者都是光荣的，都应该得到承认和尊重，都能够融洽、和睦、平等地共处。

客观地看，今天的中国社会仍存在许多新的利益关系和内部矛盾。收入分配差距不断扩大，城乡差距、东西部差距、行业之间与群体之间差距等突出的问题，这些问题使社会和谐蒙上了阴影；不同阶层的社会成员也存在不同的社会需要，社会还不能充分满足这些不同的社会需要，而一部分社会成员与社会弱势群体则有更多的公平诉求，甚至产生了较严重的被剥夺心理；日益扩大的收入分配差距，大量被揭露的权钱交易和领导干部腐败个案，对民众的公平承受力造成极大的打击，从而动摇了社会公正和信任的最基本准则。可以说，中国现阶段的许多社会问题之所以没能得到有效的控制和缓解，都与当今中国缺乏必要的社会政策有关。因此，我们必须在以经济建设为中心的同时，制定合理的社会政策来化解经济发展中的社会矛盾，走出一条经济社会和谐发展的路子。

社会政策为构建和谐社会提供“以公平为基础，以效率为导向”的价值理念，是和谐社会构建的基石。建设和谐社会就是以“人”为中心的发展战略，是以追求生活条件改善、生活质量提高为核心的发展战略。它要求中国的社会政策必须坚持“以公平为基础，效率为导向”，即体现出社会保护与社会促进并重的原则。所谓社会保护，主要是指政府对在市场化、全球化和社会变迁过程中的受害者提供积极的保护和补偿，社会保护原则可以体现在社会保障政策、公共卫生政策、教育政策、住房政策等一系列的社会政策中。所谓社会促进，是指通过实施社会政策来提高整个社会的人力资本，增强处境不利者在经济，社会和文化等方面的能力，以求得整个社会在公平基础上的效率的提高。只要执政党能全面顾及、通盘考虑全体社会成员的利益，最广泛最充分地调动一切积极因素，发挥社会政策作用，从政策上促进、从制度上保证整个社会的创造活力和不同社会阶层的利益发展和需求满足，那么一个和谐社会的形成是中国社会转型的题中之义。

[1] 程玲：《中国社会政策的演变与发展》，《河北学刊》2010年第4期。

[2] 《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第138—139页。

[3] 关信平：《改革开放30年中国社会政策的改革与发展》，《甘肃社会科学》2008年第5期。

[4] 郭崇德主编：《社会保障学概论》，北京大学出版社1992年版，第133—134页。

[5] 郭崇德主编：《社会保障学概论》，第136页。

[6] 程玲：《中国社会政策的演变与发展》，《河北学刊》2010年第4期。

[7] 王思斌：《社会政策时代与残疾人事业的发展》，转引自广州市社会科学界联合会、广州市残疾人联合会编：《残疾人社会保障研究》，广东人民出版社2004年版，第19页。

[8] 岳经纶：《建构“社会中国”：中国社会政策的发展与挑战》，《探索与争鸣》2010年第10期。

[9] 郁建兴：《当代中国社会建设的基本经验与未来》，《光明日报》2012年4月18日。

[10] 中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2009—2010年）》，《人民日报》2009年4月14日。