1.3 排污权交易发展历程
1.3.1 国外排污权交易发展历程
美国是排污权交易制度的发源地。20世纪70代中期，美国《清洁空气法》（Clean Air Act）1970年修正案规定的空气污染指令性控制措施要求每一个排放源都要符合标准。这种技术性的规定很少考虑达标成本，实际执行结果是工业企业需要支付较高的污染控制费用，经济压力越来越大。为了改变这一现状，1979年年底，美国国家环保局（EPA）开始试点执行一项新的政策——“气泡政策”，即把一个企业或者一个地区当作一个气泡，只要该气泡向外界排出的污染物总量符合政府按环境要求计算出的排污量，并保持不变，不危害周围的大气质量，则允许气泡内各种污染源自行调整，以便于企业和政府更加灵活地进行污染控制。气泡政策就是后来总量控制政策的雏形。1980年，EPA扩大了气泡政策的应用范围，由单个气泡发展成“多泡”政策，并推出了“排污补偿”政策，即整个地区的污染物总量的增量应当由该地区等量污染物的减少来补偿，允许区域内不同的工厂或公司转让和交换排污削减量。1982年，EPA颁布了《排污权交易政策报告书》，允许在各州建立“排污权交易”系统，同类工业部门和同一区域中各工业部门可进行排污削减量的交易。1986年年底，EPA在1982年报告书的基础上，又颁布了《排污权交易政策的总结报告书》，这份报告全面阐述了排污权交易政策及一般原则，成为美国国家环保局在清洁空气法下指导“气泡”削减污染物的主要依据。排污权交易制度最初在美国的空气污染领域使用。1990年，美国通过的《清洁空气法》修正案提出了“酸雨计划（Acid Rain Program）”，计划主要集中于二氧化硫的排放削减，在全国范围的电力行业实施。同时，国会批准可以用排污权交易作为实现削减的手段。之后，依照法律规定和详细的实施方案，美国进行了迄今为止最广泛和最成功的排污权交易实践，在经济增长的同时实现了二氧化硫排放量的大幅度减少。此外，排污权交易制度还逐渐推广到水污染控制领域和其他领域。Fox河（1981年）、Dillon河（1984年）、Tar-Pamlico河流域（1989年）是美国最早一批建立水环境领域排污权交易制度的地方，并于1982年在Fox河流域完成了第一笔水污染物排放交易。EPA于1996年制定了流域排污权交易制度，并于2003年制定了水环境质量交易政策，大大推动了水环境领域排污权交易的发展。
除美国以外，排污权交易目前还只是在一些经济较为发达的国家（如澳大利亚、加拿大、德国等）开展了实践。这些国家都不同程度地借鉴了美国的排污权交易制度。例如，澳大利亚在流域管理方面开展了水污染物排污权交易，而其新南威尔士、维克多、南澳州加入了由Murray-Darling流域委员会推行的共同开展盐削减信用贸易来解决领域盐化问题。加拿大为了控制酸雨问题和削减臭氧层消耗物质推行了SO2、NOx以及CFCs（氯氟烃）贸易。2002年年初开始，德国在其国内实施碳排放权交易制度。总体来看，排污权交易制度已成为一些发达国家控制污染物排放的重要措施。
1.3.2 国内排污权交易发展历程
排污权交易在中国完全是一个外来引进的环境经济手段，其发展已经有近30年的历史。我国部分地方排污权交易试点开展情况见表1-1。
表1-1 我国地方排污权交易试点开展情况
（1）起步尝试阶段（1987～2000年）
我国从20世纪80年代末期开始排污权交易的实践。1987年，上海市闵行区开展了企业之间水污染物排放指标有偿转让的实践；1988年3月20日，国家环保局颁布并实施的《水污染物排放许可证管理暂行办法》第四章第二十一条规定：“水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间互相调剂”；1991年，在国家环保总局（现国家环境保护部）的领导下，16个城市进行了大气污染物许可证制度的试点工作，在此基础上，自1994年起又在包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳这6个城市开展了大气排污权交易的试点工作，取得了初步经验。
总体来说，这一时期排污权交易政策文件和实践案例从无到有，主要是在国家环境保护部门的推动下，集中对大气污染物排污权交易方面进行了初步试点尝试，并取得了一些有益的经验，为后续排污权交易试点探索的不断深化打下了一些基础。
（2）试点摸索阶段（2001～2006年）
“十五”期间，我国环保工作的重点全面转到污染物排放总量控制，为了进一步适应经济建设的需要，原国家环保总局提出通过实施排污许可证制度促进总量控制工作，通过排污权交易试点完善总量控制工作。
在此背景下，2001年前后排污权交易试点项目在国内迅速增多，如中美环境合作项目《中国利用市场机制削减二氧化硫排放的可行性研究》和《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》；亚洲开发银行在太原市开展了市域范围的二氧化硫排污权交易试点项目，并协助太原市制定了《太原市二氧化硫排放交易管理办法》；美国环保协会（EDF）在南通的排污权交易项目等。在这些项目的推动下完成了多起排污权交易案例，积累了丰富的实践经验。2002年，在美国环保协会的支持下，我国国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市共七省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作。2006年5月，财政部和原环保总局联合对部分省市排污权交易开展了调研，召开了专家座谈会，征求了包括上海市、江苏省、浙江省、天津市、山西省、河南省、广东省、福建省、广西壮族自治区等省市区在内的财政部门和环保部门，以及国家电网、南方电网、五大电力集团公司和部分地方电力公司的意见，认为电力行业排放绩效明确、二氧化硫治理技术成熟，可在全国范围率先推行排污权交易试点工作。
水污染物排污权交易试点在该阶段也有所开展。如2001年，浙江省嘉兴市秀洲区出台了《水污染物排放总量控制和排污权交易暂行办法》，实行了水污染排污初始权的有偿使用。2006年，嘉兴市启动了全市范围的污染物排放总量控制和排污权交易。江苏省环境保护委员会也在2004年印发了《江苏省水污染物排污权有偿分配和交易试点研究》工作方案的通知（苏环委［2004］6号）。但是与大气污染物二氧化硫排放交易的试点探索力度相比，水体污染物排放交易试点探索力度相对较弱。
总体上说，这一阶段的排污权交易试点工作中的排污权交易基本上仍以政府部门“牵线搭桥”的方式运作，但是随着试点实践探索的不断展开，排污权交易政策机制在节能减排方面的潜力已经开始显现。
（3）试点深化阶段（2007年至今）
为了提高环境资源的利用效率，减少环保的行政成本，促进企业产生自发治污减排的内在动力，构建长效的环保机制，随着国家环保战略思路从传统的行政管制手段转变到注重综合运用行政、法律以及市场和自愿手段，最近几年各级政府日益重视市场对环境资源配置的基础性作用，十分关注环境经济政策的运用。国家环保总局于2007年启动了国家环境经济政策试点项目，探索绿色信贷、环境保险、绿色贸易、环境税、生态补偿和排污权交易等政策。目前，环保部正在加紧拟定《排污许可证条例》，将《水污染防治法》提出的国家实行排污许可制度落到实处，通过实施排污许可证管理，对污染物实施总量控制，以对环境污染实行更科学的监督管理，推行排污权交易。环保部也已经委派科研机构积极研究在全国范围首先推进火电行业二氧化硫排污权交易的工作。
与此相应，地方政府对排污权交易机制在节能减排中的作用给予了特别的关注。排污权交易在该阶段明显呈现出国家日益重视、地方自发积极探索、上下对接强化、探索的交易模式多样、交易标的物日益宽泛、政策空间层次不断扩展（涵盖了国家、流域、区域、地区四个层次）、地方法规政策文件出台频率加大、科研合作重点考虑、开始出现专门的排污权交易经营公司等特点。
如在环保项目合作上，2007年年底中美战略对话（SED）第三期就确定了电力行业二氧化硫排污权交易合作项目；在交易模式探索上，浙江省实行“自下而上”的探索方式，杭州市、嘉兴市、诸暨市、桐乡市等地先后出台了主要污染物排污权交易管理办法，嘉兴市更是成立了嘉兴市排污权储备交易中心；江苏省则采取“自上而下”的方式，在省环保厅的指导下，在太湖流域和一些地市逐步推进排污权交易。2008年，湖北省也在酝酿筹备多年后，在省环保局的指导下，在全省范围内推进排污权交易。
2009年，黑龙江省、重庆市、河北省唐山市等地也纷纷自发推动排污权交易制度的建设工作，甚至出台了相关的管理办法。而由全球环境基金提供赠款资金1340万美元，并委托世界银行管理的“省级能源效率推广项目”于2008年11月被财政部和全球环境基金批准。项目准备期1年，执行期3～4年。这个项目由山西、山东、江西三省共同实施，其中一项重要的内容就是火电行业二氧化硫排放指标交易的研究和试点。
由于看到了排污权交易政策背后所隐藏的商机，一些对排污权交易进行商业化运作的公司也开始成立，各地政府也积极协助、配合，共同打造排污权交易的平台，并且交易标的物也很宽泛，并没有局限于国家总量减排的主要污染物，甚至扩展到了一切具有环境权益的交易物（见表1-2）。2008年5月，天津产权交易中心、中油资产管理有限公司、芝加哥气候交易所3家单位联合筹建天津排污权交易所，交易标的物不仅涉及SO2、COD等传统污染物，而且还涉及温室气体排放权、经济生产发展机制技术，以及其他可定量化、指标化和标准化的交易产品。2008年8月5日，北京环境交易所、上海环境能源交易所同日成立，经营的对象也是涵盖宽泛的各类环境权益产品。2009年江苏省省市各级也纷纷成立排污权交易管理机构，重点为当地主要污染物排污权交易服务。尽管平台的可操作性有待实践检验，但是与过去的以环保部门为主要平台的试点相比，目前的排污权交易试点和探索确实迈出了一大步。
表1-2 2008年以来我国环境权益交易所成立信息
总体来说，尽管我国的排污权交易政策实践已走过近30年的路程，不断深化发展，但是适应国情的排污权交易市场机制尚未真正建立，仍面临着方方面面的许多问题。要使排污权交易理论与中国国情相融合，发挥该政策机制的积极作用，不仅仍需较长时间的磨合，更与我国改革进程中各种社会要素的发展方向与进程紧密关联。