1.2　排污权交易政策体系

1.2.1　政策体系的基本架构

从政策体系设计而言，总量控制、指标管理、市场交易和监督管理是排污权交易制度体系的四大基本组成单元，或称四大主要构成环节，具体政策含义见图1-2。其中，总量控制与指标核定是市场交易的基本前提，是排污权交易制度体系中最为重要也是最难制定的环节，其设计思路直接影响排污权交易制度的实施效果；指标管理是排污权交易制度中的会计系统，政府需要基于污染排放清单建立一套完整系统的管理台账，实现排放指标的系统跟踪管理；市场交易是排污权交易政策实施的核心，其交易类型包括企业间交易、政府与企业间的拍卖以及销售等不同形式；监督管理是排污权交易政策实施的保障组成部分，健全的监督体系和处罚机制是交易公平、公正和长效实施的必要条件。

图1-2　排污权交易制度体系的基本架构

1.2.2　排污权交易的一般过程

排污权交易的一般做法，首先是由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，据此评估该区域的总量控制目标，即确定污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。政府可以选择不同方式核定这些权利，如公开竞价拍卖、定价出售等有偿核定或采用传统的无偿核定方式等，通过建立排污权交易市场使这些权利能合法的买卖。在排污权交易市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排放权。排污权交易其实是通过模拟市场来建立排污权交易市场。

（1）总量控制目标

总量控制是将某一控制区域或行业作为一个完整的系统，根据区域环境质量目标或行业的污染控制目标，确定区域内污染源或行业污染源在一定时间内允许排放的总量，并采取措施将污染物排放控制在允许排放的总量范围之内，以满足环境质量要求。

总量控制与排污权交易构成了一个政策体系，既包括明确的目标，也包括实施手段。其中，总量控制是由政府规定的特定时间和地域内可供使用的环境资源的总量，反映政府环境管理目标或公众的环境需求。排污权交易市场是政府管理目标的实施手段，也是实现环境容量资源配置效率的关键，在系统化的约束条件下必须保证市场的自由运行。

（2）初始排污权核定

为实施总量控制，政府根据一定的规则，将区域允许排放的总量分解核定到各个污染源，作为各污染源允许排放的总量。初始排污权核定是实施总量控制的重要手段，它明晰了环境资源的使用权，实现了稀缺的环境资源的初始配置，实现了以环境容量资源为基础的第一次资源核定。但应明确认识到，初始排污权核定只是完成了环境资源的初始配置，远未实现环境资源的优化配置和有效利用。而且，初始排污权核定的有偿和无偿将直接影响排放指标一级核定市场的公正性以及排污权交易二级市场的效率。

（3）交易市场

为实现资源的优化配置和保障在经济持续发展条件下落实总量控制目标，可以建立合法的污染物排放权交易市场，允许排污权像商品一样被买卖，以此来进行污染物的排放控制，并通过市场实现环境资源优化配置的任务。因为环境资源的初始核定并不等于最优核定，除非管理者清楚知道每个企业的污染物边际削减成本曲线，因此，再核定是环境资源优化配置的必要途径。

1.2.3　政策体系的基本特点

（1）排污权交易以总量控制为前提，以市场为运行机制

排污权交易是独立的经济政策。它利用市场机制，由供求关系决定排污权的配置。为了使其具备预期的市场功能，在实施过程中不应受到其他政策行为的过多干预（可有适当的干预，如区域限排措施）。但排污权交易必须以总量控制为前提。排污权交易虽然创造了一个人为市场，但它首先还是一项公共政策，市场运行的结果不但要满足经济效益的目标，还必须满足公共政策的目标，同时实现区域环境质量与经济目标。排污权交易的基本理念是承认市场在配置资源方面的作用。排污权交易的市场既是环境资源使用重新配置的市场，也可以看作是在不同排污者之间进行污染治理责任核定的市场。

（2）排污权交易在实施时必须与其他管理政策相衔接和配合

在实施排污权交易时，决策者可以利用许多方式将其他环境政策同总量控制和排污权交易结合起来，有助于共同解决环境问题并避免“热点问题”的产生，如行业排放标准、地区环境质量要求、污染减排计划、新建项目环境影响评价和“三同时”制度等。

（3）排污权交易政策仅是过去环境管理体系的延续和补充

排污权交易政策是建立在既定的环境目标和过去环境管理基础上的环境管理政策，不是取代传统的管理，而仅是过去环境管理体系的延续和补充。排污权交易的实施必须与命令控制手段同时作用于污染源才会有效。企业在选择排放控制措施方面的主动性是交易体系对传统命令控制政策的重要改进，企业权利和职责的变化激发企业寻找低成本减排措施的积极性，也降低了体系运行对管理者依赖所施加的管理成本。