三、政府承担基本公共服务供给责任的可行路径

从理论和实践上看，若要政府承担基本公共服务供给责任必须满足两个条件，一是要建立公务员的公共价值体系，二是要培养专业化的公务员队伍。政府承担基本公共服务供给责任曾经发生在20世纪70年代以前的福利国家，主要标志是地方公共服务人员扩张。里根和撒切尔的新公共管理革命打破了这种发展模式，他们认为这样做的结果是财政压力不断加大，存在不效率问题。

（一）必须建立起公务员的公共价值

任何一套体制机制背后都有一套价值体制在支撑着。探索公共部门直接承担基本公共服务责任必须研究公共部门的理念和价值，尤其是公务员以及承担公共服务的政府雇员的价值，“非获利性的行动和公共部门的官僚都是因使命而团结一致的组织。使命的概念替代了通常对利益的关注。我们这样认为：当人们认同组织的使命时就会更加努力地工作，而这将进一步提高生产效率”。这种使命基于利他主义的坚定信仰、为社会进步奉献的志愿精神，和具有人格基础的高尚承诺，这些都应当被视为公共领域的基本价值。公共部门和非政府公共部门的价值选择还是不一样的。非营利部门的一个基本特征是凭借志愿精神来工作的，人们自愿奉献自己的时间、精力和知识于某一组织，进一步说奉献于某一社会。如何使公务员和政府雇员建立起公共价值？换句话说，如何使他们拥有为人民服务的思想？就当前的中国来说，这是一个不小的挑战。

（二）培育专业化的公共服务队伍和进行相应的人事制度改革

1．地方政府是劳动密集型部门？

人事制度与公共服务体系建设密切相关。在一个时期，主要国家或地区的地方政府的公共就业规模大，人数多，那么，其人事制度是如何建构的呢？台湾学者李衍儒认为，“政府乃是一个劳力密集型的产业，行政机关所有活动皆赖公务人员推展，故公务人力资源如能有效管理，则政府各项使命则可顺利达成”。说政府是一个产业，倒是有点不那么恰如其分，可能叫部门更加准确一些。劳动密集型就值得思考了。因为如果我们承认政府是劳动密集型的部门，那么我们就需要反思过去以往我们一直倡导的“小政府、大社会”的理念。这个理念是基于市场主义还是福利主义？这都需要深入研究。历史的经验已经证明，过去100多年里，公共部门不断发展壮大，成为社会重要的部门。要充分认识公共部门的作用和角色，它不是可有可无，也不是经济部门附属物，它与经济部门是各自独立、相互依存的。没有公共部门，经济部门就难以健康和可持续发展。公共部门在过去100多年中的不断发展壮大就是针对市场体制机制的失灵的必然结果。地方政府职能变化会引起公共服务职能的变化，一般说来会直接导致地方政府雇员增加，尤其是在社会服务领域，需要劳动密集型的工作方式。

公共领域在20世纪得到长足发展是人类历史上的重要事件之一。它旨在纠正由于市场失灵给社会带来的不公平与不均等，在经济增长的前提下，为人们提供更多的公共服务。产品生产需要聚集效应来提高效率，产品的消费需要接近消费者而体现其便利。近年来，我国一些地区建设一刻钟社区服务圈就说明了这一点，以实现“小需求不出社区，大需要不远离社区”的目标。前者导致了产业的集中，进而出现城市化，后者导致了服务设施的分散，继而出现逆城市化。逆城市化过程中的公共服务不惧导致了地方公共消费规模的扩大和就业人员的增多。这在里根和撒切尔的新公共管理革命之前尤为明显。

2．地方政府的劳动密集型特征是如何实现的？

让我们先看看国外的涉及公共部门的人事制度。通常，国际上把创造地方政府的就业环境放在一个非常突出的位置。根据《世界地方政府自治宣言》第五条：“地方政府雇员的雇佣和培训机会，应当确保地方政府的职位是具有吸引力前景的职业。中央政府和/或上级政府应鼓励和促进地方政府实行功绩制。《欧洲地方自治宪章》第六条要求，‘地方政府雇员的任职资格条件，应确保根据品行和能力录用到高素质的人员；为实现这一目的，应提供充分的培训机会、报酬和职业前景’。”这就是说，要把地方公务人员的素质高放在首位，为此要充分考虑他们的培训、报酬和职业前景，使他们有信心来从事这项工作。

就世界范围看，没有一个统一的地方政府人事制度。各个国家根据自己的历史和政治条件建立了不同类型的地方政府人事制度。美国有自己的人事体制，美国国会于1923年通过职务分类法，1949年修正为新的职位分类法，简化公务职位，由七大类减并为两大类，教育和医务人员也纳入公务职位范畴，其待遇和分级另行规定。在英国，地方政府一般行政人员由地方政府自行决定录用，他们的薪酬和服务条件也由地方政府与代表雇员的工会谈判协商决定，不属于公务员系列。法国则相反，地方政府雇员属于公务员系列，进一步可以分为公务员和合同制或临时雇员，按活动部门又分为行政职界、技术职界、文化职界、体育职界以及安全职界等。德国则分成公务员、雇员和工勤人员三类。日本地方政府的所有职员均称为公务员，包括在地方政府机关、地方立法机关、地方法院和地方政府经营的企业、事业单位工作的人员。新加坡把医生、教师、工程师、律师等纳入专业公务员进行管理。“分权化的另一个指标是公务员在各级政府间的分配。从地方和地区政府的工资总额中可以明显地看出中央政府和地方政府在人员数量上的转换。中央政府供职的公务员人数在下降，而地方和地区政府的公务员人数在上升。北欧国家（芬兰23.4%，瑞典17.3%）和大部分联邦制国家（澳大利亚12.1%，德国11.5%，加拿大7.1%和美国13.5%）的中央政府都很小，比利时是一个例外，占34.3%。像法国（51.6%）、荷兰（74.2%）和意大利（57.9%）这样的单一制国家中央政府供职的公务员比例也相对比较高。2000年，新西兰约有90.9%的公务员在中央政府各部门任职”（见表3）。

表3 部分国家公务员在每级政府中的比例

资料来源：陈福今、袁曙宏等：《欧洲公共部门绩效评估》，218页，北京，国家行政学院出版社，2005。

总之，政府直接提供基本公共服务需要培养专业的政府公共服务人员，包括公务员和政府雇员。即便是不是由政府直接提供基本公共服务，政府相关人员的专业化也是必需的，因为由其他机构提供依然需要政府专业人员监督。