二、基本公共服务由政府直接生产并提供模式的效率及国际上对基本公共服务提供职责的最新认识和理念

（一）基本公共服务由政府直接生产并提供模式的效率

从发达国家的历史看，西方国家的地方政府经历了一个发展变迁的过程，从最初负责地方税收、维护社会治安等，发展到拥有各类职能，再到20世纪后期几乎无所不包，在社会福利领域，几乎是“从摇篮到坟墓”。但是，进入20世纪80年代，西方国家的地方职能又发生了一些变化，随着政府财政直接投入的减少，政府鼓励创办园区、社区开发公司、公私合营公司等，鼓励私人公司投资公共事业（见表2）。

围绕着公共领域的作用和运作方式，20世纪曾发生了一系列的争论，进行了一系列的探索，其核心是围绕着公共部门的效率问题。后来，这些或多或少影响或改变了公共部门的边界，导致了社会企业的产生和社会企业家群体的出现，进一步发展到社会经营等新的社会创新。进一步说，后来的企业社会责任的出现又使这个问题更加复杂化。

1．关于公共部门效率的争论

20世纪80年代初期，围绕公共部门展开的争论的确不少，尤其是曾有过对公共部门的规模和能力的批评。在这个方面，对于政府的批评主要表现在：一是认为公共部门太大，消耗太多资源。一些国家，如西班牙、意大利、德国和瑞典，甚至采取了削减政府支出的政策。历史上，这些国家的公共部门的确非常庞大。二是认为政府介入的领域太多。面对这些批评，许多国家把公共服务纷纷转交给私人部门。三是认为效率太低。这些批评在20世纪90年代后期开始退却，出现反复。一些人对政府的角色大加赞赏，包括曾经主张削减政府的作用的世界银行和国际货币基金组织，也改变了它们的腔调。《1997年世界发展报告》强调了政府在公共服务供给中的作用，而不是一味地主张削减政府。也有人对这种思潮背后的新自由主义进行了批评：“新自由主义的副作用对公共生活的伤害显然已经到了非解决不可的时候；而要使更多的人对强有力的经济干预型政府产生内在需求，就必须在以往的历史教训之下重新思考‘国家’的作用，现在我们丧失的恰恰正是这种思考的能力。因为人们已经产生了拒绝站在公共生活和集体利益的立场去捍卫些什么的惯性。”

企业布局需要聚集效应，而公共服务需要与居民的居住方式相匹配，适应居民的居住方式。居民需要便利性。所以公共服务的布局既要考虑效率，也要考虑消费者的便利。从历史上看，最初并不存在提供公共服务的基层行政机构，社区和家庭可以提供这类服务。私塾教育就是一个例证。随着城市化的推进，消防、警务、公共卫生、基础设施、教育等需要专门的人员来从事，这在19世纪的工业化进程中表现得比较突出和普遍。从志愿者逐步过渡到专业人员。公共服务的性质决定了它必须与行政体制的设置联系在一起。非营利组织的出现，使得公共服务的分布发生了一些变化。一些非营利组织深入基层，提供各类公共服务已经成为普遍形式。

在福利国家建设过程中，北欧国家也试图在公共服务方面制定全国统一的标准和范围，而地方政府则努力追求适合自己需求的基本公共服务。之后，一直存在的争论焦点是：全国性的标准和立法对于地方政府的约束过于刚性，使地方政府缺乏适应性。

2．公共部门的产业化

公共部门产业化的初衷是给政府瘦身。它最早出现在美国20世纪70年代的地方政府从私人部门购买服务，后来这些地方政府建立地方政府中心来促进公共服务外包，到20世纪70年代中期，这些地方实践开始进入白宫写作班子的视野，后来进入里根的讲话中。再后来，一些英国地方机构和有关组织效仿美国的做法，并逐步进入撒切尔夫人的政策中。产业化有其特定含义，基本含义是把政府一些职能转给其他机构去做，因此，产业化的形式是多样的，例如，一些本属于税收支付的服务由使用者付费；再如，本属政府直接提供的街道清扫通过竞标交给私人组织去做。完全的产业化是指政府把财政和生产全部交给私人部门去运作，诸如垃圾处理等。

为了提高效率，人们引进了公共部门的私有化，“作为私有化的主要结果，同时也作为公共部门向私人部门购买服务的发展趋势所推动，英国公共部门的就业比重从1981年的27.4%下降到2003年的18.1%”。这个研究结论尤其值得我们注意，过去很少有人在提倡“小政府、大社会”以及政府购买公共服务的过程中考虑这些行为对就业可能产生的影响，原因之一是人们根本没有把公共领域也作为一个重要的就业部门。所以，就出现了搞社会组织问题研究的学者积极倡导购买政府服务，搞行政管理的大谈提高行政效率。从单一方面或从部门利益角度看，这些要求和建议都没有错误。从综合的角度考虑，就有问题，就需要全面权衡，科学发展要求各个部门一道来研究问题，提出更加全面的方案和政策。

有人担心公共部门私有化会给公共部门的本质带来侵蚀。“这些将日常生活‘私有化’的过分行为，实质上以威胁每个人自由的方式分裂和隔离了社会空间。住在私人空间的人积极地促进了公共空间的稀释和腐蚀。朱特更深刻的担忧在于，公共空间的稀释，意味着人们参与公共生活的可能和意愿都在大幅丧失。”以公共卫生为例，“私有部门对英国国家医疗服务系统（NHS）的影响日益加深的一个特征就是：NHS中的那些负责制定政策的部门与那些希望从外包中获利的私有部门间的人员流动变得更加频繁。如果提供公共服务的逻辑与满足私人消费没有区别，那么，将私人部门的方法引入公共服务的逻辑就非常明了了”。保持各个部门之间的界限，按照各自规则行事恐怕更有利于公共服务的供给和保持其发展的公平性。限制经济沙文主义在公共领域的横冲直闯更有利于公平和公正。这里最值得借鉴的教训也许不是国际上，而是我们自己。发端于20世纪90年代的教育产业化和医疗卫生产业化导致了十几年的“上学难和看病难”，这个问题至今也还没有完全缓解。社会改革试验要特别小心慎重，否则一个小小的错误会影响到几代人。教育和医疗产业化的直接结果至少包括，一是相当一部分社会成员上学和看病的机会缺乏。二是教育和卫生领域的腐败泛滥，治理困难。三是一些所谓的非营利组织实际上是挂着羊头卖狗肉，使人是非难辨。

2012年8月2日，《北京日报》刊登北京市中国特色社会主义理论体系研究中心的文章《认清西方新自由主义的实质》一文，指出：“新自由主义主张国有企业的私有化以及公共服务的私有化……”“新自由主义主张对公共部门实行私有化，削减社会保障和福利，削弱工会的力量，导致了工人的福利被大幅度削弱，失业率大幅度上升，许多国家工人的实际工资出现了下降趋势。”

（二）国际上对基本公共服务提供职责的最新认识和理念

1．非营利组织的兴起

随着居民对公共服务质量的要求越来越高，范围越来越大，资金越来越短缺，这诸多因素倒逼公共服务的绩效管理，要求有效产出水平逐步提高，公共服务的善治模式不断完善：提供者的可问责性等。改革公共服务供给模式旨在推动地方政府通过新的模式，包括通过跨部门、跨机构的合作来提高绩效。这里的机构是指政府之间的各部门、以及政府与企业和非营利组织的合作，诸如私人部门参与、服务购买、竞标、配额、资助等。政府和私人部门在公共领域的合作关系是非常复杂的。在国家层次上，由于过去20多年全球范围内的私营化，公私合作关系异常复杂。在地方层次上，由于非营利组织作为社会的重要组成部分，又使这种关系的复杂性增加了很多。

如前所述，第三部门在政府承担起重任之前就在社会福利和公共服务领域中发挥重要作用，甚至是决定性作用，如慈善事业。第三部门的兴起，尤其是第三部门承担起公共服务供给的责任，公共部门就变得复杂起来，奥斯特罗姆看到了这一点，于是她提出了多中心理论来解释和说明这些现象。进入信息社会后，人类的公共服务供给方式发生了更加明显的变化，国际非政府组织、跨国社会组织的出现，使公共服务供给的方式出现了新的特点。准确地说，政府的角色和作用发生了多大变化现在还不是非常明晰，因为，它取决于诸多条件和因素。

2．市民家庭和朋友

欧洲的经验表明，市民家庭和朋友在公共服务供给中发挥的作用超过了一些专业机构。它们遇到的关键问题是，政府如何利用这些已经形成的巨大社会力量。

3．新公共行动的扩散

过去60年中，美国和其他国家公共部门的管理和运行已经发生了根本变化，其核心是新公共行动的扩散——贷款、贷款担保、规制、合同、合作协定、补偿项目、税收补贴、代金券，以及更多——它们中许多在一般意义上依赖于执行项目的第三方。这些工具的采用使公共部门由服务的提供者转变为安排者，蕴含着公共管理的深刻变革——非营利部门、私人部门都可以通过上述工具参与公共管理和公共服务供给。

进一步说，这些工具包括：

社会规制——食品安全和检查服务

政府保险——国家洪水保险项目

税收支出——慈善捐赠的减免税

政府合作和政府主办的企业

贷款和贷款担保——对小企业的贷款项目和对它们的贷款担保

在各项公共支出中，社会保障是最大的项目。发展中国家和发达国家的社会保障的经办是有所不同的。尤其是中国目前所处的阶段，与发达国家建立社会保障初期的情况有很多相似性，基本遵循着社会保障建设初期所遵循的两个基本原则，“第一，社会保险要逐步扩大其规模，最终成为覆盖美国全部雇员的退休制度，而且，对于所有的参保人来说，它将成为除个人储蓄之外唯一的、至少是最重要的退休收入来源。第二，社会保险不是一种‘福利’，而是一种‘保险’，这种保险的收益要以雇主和雇员共同存入雇员社会保险账户的储蓄基金为基础”。随着经济水平的提高和社会的不断进步，这种情况会有所改变，个人将承担越来越大的责任。

4．公共领域的改革

20世纪后期，公共领域出现了一系列的改革，主要表现在：

（1）对公共部门进行结构调整。

20世纪后期，西方国家对其公共部门进行的结构调整出于多种原因，包括税收负担过重、缺乏选民支持、政府债务膨胀等。与此同时，人们也看到出现了许多创新形式，并认识到“虽然有关在提供公共服务中特许、拨款、凭单制、志愿服务、自助项目和私有非营利机构的角色的讨论与使用还相对有限，但是，这些工具或组织将来可能会很重要，在政府要减少或中断某些服务的情况下尤其如此。同样地，越来越多的证据表明，公司伙伴关系的重要性将会提升”。

（2）社会创新的出现。

社会创新正在改变公共部门的边界。在西方，社会创新包含两层意思，其一，鼓励社会组织以商业模式来提供社会服务，同时实现自身的可持续发展。这被人们称为“社会企业学派”。其二，通过发挥人们的创造性，以新的方式解决社会问题。解决的方式可以是商业模式，也可以是非商业模式，但必须是有效的、可复制的、创新性的。有人将其称为“社会创新学派”。“社会企业学派”把公共部门延伸到了市场领域，或者说把市场手段引入公共领域，而这互相渗透，使传统的慈善事业等非营利活动走向制度化和可持续性。在英国，2008年社会组织总收入的80%是通过社会企业方式获得的。“社会创新学派”则通过市场运作模式或其他新的手段拓展公共领域，提升公共服务的效率。

根据我们的理解，社会创新就是指实现社会目标的新主意、新想法。这些新主意和新想法通过开发新的产品、新的服务、新的应对政策以及建立新的机构来满足居民和政府不断提出的新需求。从国际经验来看，社会创新已经覆盖了就业、扶贫、社区服务、医疗卫生、教育等部门。未来它还将覆盖因互联网发展而导致的社会关系的变革和社会结构的变迁。从国际到国内，眼下蓬勃兴起的“智慧城市”建设将大大改变公共服务方式，提高公共服务效率。