四、国际上在基本公共服务提供中比较成熟和成功的做法
（一）发展非营利组织和建立公私合作伙伴关系
理解公共服务非营利组织的发展必须理解20世纪公共服务供给制度的变革。“20世纪70年代，在玛格丽特·撒切尔首相的领导下，这种新的治理方式在英国被采纳；此后不久，在罗纳德·里根总统的领导下，美国也采取了这种方式。在20世纪的最后20年，市场取向的管理体制替代了原有的命令式的行政管理体制，其特点是私有化，对公共服务实行用户付费制、公共和私人部门的伙伴合作关系、战略规划、项目评估和问责以及行政结构的扁平化。”
政府干预的方式很多（见表4），包括税收、对私人消费和投资的补贴、在公共领域直接供给服务和物品、强制和禁止等。
表4 服务性组织特征分析
公共服务领域引入市场机制的关键问题是交易成本。“交易成本包括与承包方面有关的生存能力和信誉风险、服务中断的可能性以及潜在的相关费用，对不履约进行处罚的可能性和有效性以及改变供应商的有效性。”这也是20世纪后期以来，公共管理变革的核心问题之一。“从国际经验来看，萨瓦斯把民营化的方式归纳为三大类：1）委托授权——有时又称部分民营化，它要求政府持续地、积极地介入，因为国家依然全部承担责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。委托授权通常通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律授权等形式来实现。2）撤资——这意味着放弃某一企业、某一职能或某一资产。3）政府淡出——与要求政府积极行动的委托授权和撤资不同，淡出是一个消极和间接的过程，即政府逐渐被民营部门取代。”
美国。美国前总统里根称慈善和志愿组织是美国的社会安全网。克林顿当政期间，美国政府就批准支持以信仰为基础的组织或社区组织参与社会服务，批准支持信仰为基础组织的法规，并给予资金支持。小布什在2000年竞选纲领中，把支持信仰为基础的组织和社区组织提供社会服务作为任期目标之一。2000年当选后，布什立即成立白宫信仰为基础和社区发展办公室，拨款支持社会弱势群体。2001年的“9·11”事件，美国政府投入了几十亿的资金，主要用于基础设施重建和基本服务的提供，而美国非营利组织提供的资金主要用于食品和住宿等急需服务，仅美国红十字会就筹集10亿美元善款。美国政府参与社会管理的方式之一是通过各种渠道支持慈善和志愿组织参与社会服务。在美国，慈善和志愿组织收入来自个人、基金会和法人捐赠之占其总收入的20%，31%来自政府基金或政府合同，49%来自缴款、收费、投资收入和其他所得。美国政府和非营利组织之间的关系根植于很深的伙伴战略关系。美国政府依赖于慈善和志愿组织去执行人类服务项目，特别是卫生、教育和福利服务。政府大约一半的卫生、教育、福利服务基金通过社区为基础的慈善和志愿组织来执行。政府对慈善和志愿组织的直接支持表现为直接为他们提供基金支持和直接与慈善和志愿组织签署合同；直接为那些参与低收入阶层服务的慈善和志愿组织付费。政府对慈善和志愿组织的间接支持包括免税、减税；为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的慈善和志愿组织提供税收信用（政府为那些给这类服务付费的个人埋单）；税收减免国债保险。
英国。英国是世界上率先提出政府与民间组织的伙伴关系的国家。1998年，英国首相布莱尔签署发布了《政府与志愿及社区部门关系协定》，协定在政府采购、咨询、志愿活动、社区、黑人与少数民族等多方面确立了政府和民间组织的合作原则。英国的政府采购有五方面的协定，即包括资金与政府采购协定、咨询和政策评估协定、志愿协定、黑人与少数民族志愿和社区部门协定和社区协定。协定的原则是，在每一方面的协定里面，都包括一些基本原则，以及为了实现这些原则，政府和志愿部门分别应做出的承诺，它是一种双向的、互为承诺的协定，其中资金是基础。在“小政府、大社会”的方针下，英国政府把越来越多的公共服务功能下放到民间，包括教育、医疗、交通、安全、信息技术、环境保护以及其他社会服务。例如，1990年的《国民健康服务和社区照顾法案》把市场机制引入国民健康服务中，提出了服务购买者和服务提供者的区分，鼓励地区政府与非营利组织签订合同，以获得更好的社会服务。根据服务项目和竞争程度的不同，公共服务的提供模式有直接外包、内部交易、有限的供应者选择、服务项目招标、消费者自由选择等几种模式。非营利组织和商业企业都参与公共服务的提供，非营利组织与商业企业不同的是其服务的社会包容性。无论是为有残疾的儿童提供教育的慈善组织、为智障成年人服务的社会企业，还是为吸毒人员建立的理疗中心，它们服务的群体大多是弱势或边缘群体，是一个夹缝中的市场，是政府均一性的服务或单纯追求市场价值的企业所难以触及的，非营利组织的服务体现了平等的精神。他们的服务不仅高效，而且其运作成本远远低于同类的政府机构。
日本。战后日本政府曾包揽了医疗、福利、教育等社会事业。但20世纪70年代之后，这种体制逐渐暴露出财源问题、效率问题和难以满足多样化的国民需求问题，非营利组织此时便成为应对政府公共服务改革要求和解决公共领域诸多问题不可或缺的一支重要民间力量，许多地方政府日益认识到，通过非营利组织的活动可以快速地提供公共服务，灵活地满足民众多样化需求，为此提出了“非营利组织分担公益事业”的观点。各级政府也从此更加愿意与非营利组织建立伙伴关系，让其参与分担社会公益事业，弥补政府提供公共服务力量不足的缺陷。日本内阁府国民生活局专门设立“市民活动促进课”，在进行非营利组织认证的同时，将增强非营利组织在公共服务方面的积极作用，增进政府与非营利组织合作伙伴关系作为推动非营利组织发展的重要内容。近年来，该课与非营利组织和各界有识之士一道积极推动了非营利组织活动的税务措施，引导、鼓励市民了解非营利组织，参加市民活动，推动了非营利组织的发展。在日本，政府无法完全满足社会千差万别的需求，发展中的非营利组织的作用显得越来越重要。在1998年，议会通过法案来促进各个志愿者和公民群体的活动，措施是，如果它们的活动与健康、福利、教育、文化、艺术、运动、环境保护、减灾、提倡人权和倡导和平、国际合作和性别平等有关，就赋予它们以正式的非营利机构地位。经过官方认可之后，这些组织就可以实施操作性的活动了，例如租借办公地点、在银行开户和签订其他的契约。日本还有具体的法律来规范非营利组织在如下领域中的活动：私立学校、宗教、社会福利服务、罪犯改造，志愿者和公民群体。
中国香港。在中国香港，政府与民间组织制定了“资助及服务协议”。政府与民间组织（在香港叫非政府组织）之合作关系也由过去的所谓“伙伴关系”转变为“合约关系”。“伙伴关系”突出民间组织为策划及提供社会服务的角色，例如过去的“五年计划”，政府和民间组织共同合作研究居民的服务需求并制定规划；但是在合约关系中政府与民间组织的关系就变为“购买者”及“提供者”之间的关系，政府转变为“购买者”。购买者的角色使之不同于民间组织，后者为服务“提供者”。这样，政府可以在不同的提供者中选择合适的服务“购买”，并订下合约。图1和图2将“伙伴关系”和“合约关系”作了区分。“近年来，由特区政府主导、以社区为基础构建的涉罪未成年人矫正体系，发挥了较好效果，它集保护教育、感化教育、助力更生、融入社会为一体，融汇了刑罚的人道价值和效益价值。”“非政府组织在香港未成年人矫正工作中发挥着重要作用，并且已形成较为完善和高效的‘政府主导、非政府组织提供服务’的运作模式”。“创办于1957年的香港善导会是目前全港最大的社区矫正工作非政府组织，其服务领域覆盖被法院追诉者、狱中囚犯、学校、社区等，向公众开展法律教育和预防犯罪教育等。”“善导会的资金来源除了社会捐助，还有政府拨款。但它须定期提交经费使用报告，供政府审查。政府还引入竞争机制，鼓励不同非政府机构提供更优质、成本收益更高的服务。”
图1
为此，政府建立了实行自我评审和外审制度。每个接受资助的民间组织每年须提交自我评审报告，每三年则要接受外部评审。社署在津助科成立了“服务表现评估组”，对各提供服务的民间组织开展评审工作。政府采用“整笔过拨款”的方式作为计算各机构资助金额方法。政府以2000年4月1日民间组织的员工人数作基数准，员工薪金以中位数计算。原有的旧职员公积金会实报实销，之后新聘用之员工会以6.8%计算，如果在过渡期中机构若遇到财政困难时，可向政府申请补助金，最长为5年。不过在这段期间民间组织机构则须进行改组或重整工作以控制开支。
图2
政府对于项目策划也非常重视，除了各民间组织必须有长期的“策略计划”和每年的“年度计划”之外，政府也提出考虑到将五年计划周期作为中期计划。进入新世纪以来，香港的福利服务及行政管理体系确实有了巨大的转变。
（二）具体运作机制、管理模式、资金来源及实施效果
表5 加拿大不列颠哥伦比亚省人文服务
资料来源：［加］罗伯特·L·比什等：《加拿大不列颠哥伦比亚省地方政府》，北京，北京大学出版社，2006。
各国的历史、文化、政治等背景不一样，公共服务生产的制度安排差别也很大。在美国公共服务和公共物品的生产和供给主要是由地方政府提供的，而这类公共服务基本上是由社区居民消费的，我们也可以将其称为地方共消费。组织这种消费的方式通常有直接生产、签约外包、特许经营、代用券、混合策略等。
研究公共服务类非营利组织必须考虑每一类服务特征、供给框架和生产安排。例如教育服务是实现个体社会化的过程，其服务特征是师生之间面对面的交流。教育服务的供给框架是分散的学校，其生产安排是政府承担基础教育或义务教育等等。我们需要通过服务特征、供给框架和生产安排等来了解公共服务类非营利组织的特征。
1．政府直接生产
对许多公共物品来说，政府基本上是安排者或提供者。在这种制度框架内，政府如何安排服务的生产是界定政府角色的核心问题。从现代社会发展趋势看，在公共服务领域，政府越来越多地扮演制度的安排者角色。
直接生产是政府自己的事情，不涉及非营利组织和其他生产组织。这种生产方式的好处是政府可以直接控制生产过程，确保产品质量，问题是会造成辖区内部的生产垄断和缺乏专业性，也会造成规模不经济，最终造成公共服务水平下降。而且，只有当参与直接生产的政府雇员对其服务对象具有强烈的责任感时，或者说具有强烈的公共价值或公共责任时，这种安排才会是有效的。
政府干预市场和社会的方式很多，在公共领域直接供给服务和物品、强制、禁止、外包等等。在国外，公共服务通常是由地方政府负责的，或者说，是由地方政府直接提供的。“当一个地方政府决定提供一种公共物品或服务时，它必须考虑怎样生产或者提供这种公共物品或服务，例如，这些服务或物品是由政府职员来提供还是通过订立合同由其他的生产者来提供。”地方政府或者自己直接提供，或者通过合同来安排其他组织提供。至于采取何种方式主要取决于是否节约成本，是否专业化，以及是否使服务对象满意。这样就出现了除了政府自己提供公共服务之外的其他制度安排形式，包括联合生产、公私伙伴关系、订立合同生产、赋予特许经营权、代金券、志愿生产等。
框图1 美国的政府性公司
政府性公司是由国会建立的政府机构，其使命是提供市场性的公共服务，以服务收入满足或基本满足其支出。目前被认为是政府性公司的23个实体在法律上、财务上、结构上和政策基础上存在广泛的差异……政府性公司涵盖的范围很广：从著名大公司，如美国邮政公司和联邦存款保险公司，到不知名的小公司，如财政部的联邦融资公司和司法部的联邦监狱工业公司……不管其执行何种职能，或从公众或从自身角度看多么“私有化”，政府性公司都是受宪法限制的代理人。
资料来源：OECD:《分散化的公共治理》，298～299页，北京，中信出版社，2004。
应当关注美国的准政府机构。在美国，准政府性机构的特点在于：一方面，它们兼有政府和私人的法律特征，可以得到政府的支持；另一方面，它们也受到社会监督，防止其滥用权力。政府建立的私人或非营利机构（publicly estab-lished private or non-profit organizations），20世纪有效地使用于公共目标，例如，在美国，政府就用此类工具和手段推动基础设施建设。
2．税收减免或税收支出
税收减免或税收支出（tax breaks or tax expenditures），是地方政府为实现一定公共目标而采取的激励措施，实际上，它也是地方政府的财政支出。例如，美国的慈善捐赠就与税收政策有一定关系，政府通过税收间接调控基本公共服务供给，让社会直接参与基本公共服务供给活动，这样可能更节省成本。
3．签约外包
签约外包，是指政府与一家组织，比如其他政府组织、营利组织或非营利组织签订供给合同，它是政府提供公共服务的常用模式，并随着财政情况变化、服务要求和服务标准、监督成本、服务市场的成熟程度等，签约的范围包括公共工程、卫生和社会福利，甚至还有法律服务、文书工程和计算机服务等。在签约外包中，政府作为公共服务的提供者，将具体管理运营权交给受托方执行，由政府向非营利组织付费购买其生产的公共物品和服务。签约外包可以节省政府的财政支出，也可以提供服务的专业化水平，提高服务效率。签约外包常用于一些直接面向社会的公共服务，诸如街道清洁、树木维护、公共交通、交通信息服务、公共图书馆、医疗卫生等。新公共管理和合同外包改变了人们对政府的一般看法。另外，它使政府这个最大的雇佣机构变小。但是，随着人口的增长，人们别无选择，合同外包可以节省成本、提高服务效率。合同外包的首要动力来自一定的专业服务机构和通过一定渠道满足居民的需求。在这种公共服务供给中，政府需要制定项目的基线（bottom-line）和有效的监督机制，并证明这种方式确实好于传统方式。
框图2 澳大利亚维多利亚州肯尼特政府的改革路径
1992年，澳大利亚维多利亚州肯尼特政府的改革路径，其基础在于英国撒切尔政府实施的一系列政策，包括公用事业私营化、把公共服务以合同的方式给私人部门以及买方/卖方协议来建立准市场结构。
资料来源：布赖恩·多莱里等：《重塑澳大利亚地方政府——财政、治理与改革》，140页，北京，北京大学出版社，2008。
政府在考虑合同外包对象时，既要考虑效率，也要考虑服务质量和消费者的满意状况。20世纪70年代，政府外包考虑更多的是效率。近年来，越来越多的公共服务外包给非营利组织，主要是从服务质量和服务需求出发的。这也就是人们通常所谓的客户理念。
框图3 丹麦的教会
一个特殊的等级结构则是丹麦的教会组织。从管理的角度看，这是属于中央政府的机构，但从宗教事务的角度看，它属于自治组织。丹麦的教会承担的管理职能包括丹麦的人口出生和死亡的登记，所有的葬礼仪式也都在国家教堂所管理的墓地进行。
资料来源：埃里克·阿尔贝克：《北欧地方政府：战后发展趋势与改革》，13页，北京，北京大学出版社，2005。
合同外包并不意味着绝对没有成本或者成本就很低，事实上，由于合同外包是通过谈判、制定规则、执行和监管等一系列的过程来实现的，存在不低的交易成本，尽管其服务成本可能会降低。合同外包还依赖政府管理部门相关工作人员的管理能力，通常，影响政府合同外包的因素有：财政状况、绩效评估、人力资源。
基于基本公共服务的特点，一般能够进行合同外包的服务通常具备以下特点：服务的范围和标准明确，可以测量；监督成本较低；不会形成垄断，各类社会主体包括市场主体都可以参与竞争。澳大利亚维多利亚州肯尼特政府的改革，确实大大提高了地方公共服务供给的效率，但是也增加了地方政府追求效率的压力，与此同时，消费者也受到影响，因为在这个过程中，私人部门关注更多的是效率而不是服务质量。除此之外，维多利亚政府还遇到了管理上的人力资源匮乏问题，让从事行政的管理人员监管专业性服务通常是一个巨大挑战。1999年，维多利亚政府的人员规模减少，2001年又出现反弹，反弹后增加的人员又压缩了公共服务的供给规模，随之，选民又反映，他们对部门政府官员和议员的不作为及管理不善难以容忍。这个过程反反复复，足以说明公共部门改革的复杂性。在美国，来自联邦层面的资金更容易通过非营利组织而不是地方政府进入社区。更多的公共服务不是由政府提供，而是由非营利组织提供。
框图4 德国地方政府职能民营化
在德国，最近一些年来，越来越多的以前属于地方政府的任务和机构（如游泳池、体育和休闲设施、文化设施等），被社会组织（尤其是像运动俱乐部那样的协会）或社会性私人团体所取代。典型的例子是体育俱乐部职能的转变，它自20世纪90年代开始已经成为标准的行政管理实践。其程序是签订协议，在此协议下，体育俱乐部承担维持体育设施的责任以作为所给予的较低补贴和资费的回报。这可以被看做是公共功能私人化的样式，这一样式遵循新公共管理战略而采取的是市场和私人企业导向。
资料来源：［德］赫尔穆特·沃尔曼等：《德国地方政府》，71页，北京，北京大学出版社，2005。
私人部门和非营利组织参与基本公共服务供给这种现象已经延续了几十年，其发展和增长也极具戏剧性。
4．特许经营
特许经营，通常用于对公共服务使用收费的地方。特许经营是政府赋予某一或某些组织垄断经营权，使这一或这些组织通过向消费者收取使用费来为生产服务提供资金，政府并不直接为公共服务付费，而是特定经营组织在一定时间内享受特许经营权（通常是排他性的权利）直接向公众有偿提供其生产的物品或服务。特许经营把地方政府从直接的监管中解放出来，同时也提高了公共服务的供给效率。选择特许经营的最佳条件是，一个或几个生产者可以最大限度地节省成本，收取费用又是提供资金的适当方式。“特许经营是服务提供的另一种制度安排。排他性的特许是指政府将垄断性特权给予某一私营企业，让它在特定领域里提供特定服务，通常是在政府机构的价格管制下进行。非排他的或混合式的特许方式也是存在的，出租车行业即为一例。”就特许经营来说，又可以分为排他性的和非排他性的两类，它们的区别在于非排他性特许经营的制度安排者是政府和消费者。在特许经营这种制度安排中，政府授权某一组织直接向消费者出售某一服务或产品。特许经营包括场域特许使用和租赁。前者主要是指政府将一些特定公共领域安排给私人机构运营，后者主要是私人企业租用政府的有形资产。
5．代用券
代用券，是政府发给居民的公共服务消费凭证，居民可以用来替代现金从私营机构或非营利组织购买一定的公共服务或公共物品，在美国联邦层次，代用券主要用于食物、医疗补助或医疗保险以及教育津贴等。在地方层次，代用券广泛应用于社会服务，包括幼托、老人项目、戒毒等。
6．政府补助
政府补助，是指政府通过给非营利组织补助，确保其向公众提供优质公共产品。政府补助的形式包括直接拨款、免税、税收优惠、低息贷款、贷款担保等。居民可以通过接受补贴的社会组织获得更多的公共服务服务和公共产品，非营利组织则通过接受政府补助得到成本补偿。政府补助的领域主要包括公共教育和医疗、某些科研项目、社会福利、基础设施等。
7．合作生产
合作生产，一些涉及人的服务，诸如教育、治安、消防、医疗卫生和社会服务，往往需要服务供给者与消费者之间的密切配合才能达到预期的目标，例如社区治安需要社区居民与警察的合作才能实现，在这样的情景下，公共服务的消费者也是公共服务生产的合作者。合作与效率之间的关系十分密切。
8．联合生产
联合生产，是指当一个或多个规模很小的地方政府无法提供一定规模的公共服务时，需要若干个地方政府联合起来生产，例如，在加拿大，温哥华的图书馆是由该地区八个市联合提供的。在丹麦，供暖和体育设施的修建往往需要地方政府联合生产，跨地区行动。从效率出发没有必要建立小而全、大而全的基本公共服务体系，这里，尤其要破除行政化的羁绊，发挥社会配置资源的作用。
9．公私伙伴关系
公私伙伴关系，是指地方政府与企业联合生产公共服务的模式，通常，在这种模式中，地方政府为生产商提供土地、政策优惠、拨款、贷款、免税以及以低于市场价的价格收购生产商的产品等。立法机构会对此类伙伴关系加以限制，避免政府滥用权力。在美国，主要应用于公共汽车、火车运输中，吸引资金，开展项目管理，提升服务水平。
10．混合策略
混合策略，通常地方政府在采用一种公共服务供给模式的同时，也不排除使用其他模式。从美国的经验看，在地方和城市基本公共服务发展中，单一的合同外包正在被多元的合作策略取代，在效率、市场管理和居民满意等多元评价体系中平衡，就不能仅仅使用单一的手段，而是发展出基本公共服务供给的组合手段。
框图5 美国的准政府机构
进入21世纪以来，国会和总统日益转向设立混合组织以执行公共政策和履行指定给传统行政部门和机构的职责……粗略地看，可以分为五类：（1）政府发起设立的企业；（2）联邦资助的研发公司；（3）与政府机构相关的非营利机构；（4）风险投资基金；（5）国会特许的非营利组织。
资料来源：OECD:《分散化的公共治理》，299页，北京，中信出版社，2004。
11．志愿生产
志愿生产，主要是指有公民自愿地、不为报酬而提供的一些公共服务，典型的例子是美国和加拿大居民自愿参与消防活动，成为消防志愿者。在加拿大，志愿者还参与由政府发起的仅仅提供部分资金的公共服务项目以及社区服务项目。
人们自愿参与社区养老服务或者社区矫正服务，也就是参与了政府公共服务。需要指出的是，“在讨论服务提供方式时往往容易忽视的一种方式是由公民志愿者提供产品或者服务。这种生产方式最典型的例子是消防部门的志愿者，这种消防志愿者在不列颠哥伦比亚省有很多。志愿者也在娱乐生产服务和地方政府发起或者由地方政府提供部分资金资助的社区项目服务中发挥作用。如果志愿者所提供的服务的水平和质量对于社区来说都是可以接受的，那么志愿者生产是所有可能的服务提供方式中最有效的方式”。在美国，志愿者参与公共部门的活动似乎是一个历史传统，19世纪30年代，托克维尔就发现，美国简直就是“参与得过度”。
框图6 德国非营利组织参与社会服务
在德国，社会服务的提供传统上是按照依附性的原则，地方政府在其中扮演了十分有效的角色，而社会服务的提供则留给非公共、非营利的福利组织。多少年来，国家福利组织的地方分支机构发展出一种颇具特色的准寡头模式，由各地方各自负责一定的领域，如果不是与地方政府同声出气的话，也是经常紧密合作。在1994年的《联邦医疗法》中，引入了一个条款，即医疗的提供遵循自由市场竞争的原则，包括医疗的商业提供者，从此打破了非营利组织在这个领域的准寡头地位。
资料来源：［德］赫尔穆特·沃尔曼等：《德国地方政府》，104页，北京，北京大学出版社，2005。
这些不同类型的制度安排派生了不同类型的公共服务类非营利组织。
框图7 香港地区非营利组织参与公共服务供给
一是积极创新社会组织，发挥社会组织在社会治理中的作用。香港地区公共服务的最大特点之一是官助民办，民间机构作用巨大。香港特区政府通过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方式，大力扶持和发展类似东华三院这样的社会组织，提升社会福祉。香港特区政府每年的社会福利预算超过60亿港币，并向约180个非营利组织提供资助，总计约有2.7万名受政府资助的非营利组织雇员在从事服务社会的工作。若不把社会保障开支计算在内，政府用于社会福利的开支中约有2/3作为补助金拨给了民间服务机构。经过100多年的发展，香港地区的社会服务组织已经构成香港社会的基础、社会福利系统的重要组成部分。根据香港地区社会福利联合会的统计，目前非政府机构约345个，提供了90%的公共服务，每年接受服务人数超过200万人次；雇用3.07万人，占全体社会福利工作人员85%，机构董事560人，义工20万人。香港赛马会所有盈余全部回馈社会。马会董事局不从马会领取酬金，纯粹以社会责任感来领导香港赛马会。香港慈善组织与特区政府的关系主要体现为“伙伴关系”的合作。政府依赖其提供大量的社会服务，并同时为其提供大量的资金支持。政府在对这些组织进行资助的同时，还建立了服务质量与绩效监测系统，对不同的服务设计了不同的资助与服务协议，明确规定了各方的作用与责任，制定了各种服务质量标准。
二是建立慈善组织的监管制度。如何防止贪污、欺诈、谋利、滥用等失德行为，建立严谨的监察机制是各慈善组织必须要考虑的问题。为此，香港特区政府社会福利署曾特别发出《慈善筹款活动：内部财务监管指引说明》，建议慈善筹款机构采纳一些基本监管措施，确保筹得的款项用于指定用途，以及确保所有收入和支出均有详细记录。目前，香港地区绝大多数的慈善组织都建立起了自身严格的监管制度，明确资源管治守则，推进慈善财务的合理规管，增强慈善组织工作的透明度。马会参照香港地区对上市公司的要求，在财务监管、风险管理、财务汇报和披露、企业社会责任等方面，采纳最佳的机构管治模式。这是马会基金之所以保持着稳定高效的投资回报率的原因。
三是积极培育社会企业。慈善组织通过下属服务单位开设各项社会性收费服务，通过社会性服务的营利来补贴福利性服务，包括运作“社会企业”项目。以东华三院为例，社会收费收入占其收入的13.4%，是收入中的第二大项。在建设非营利殡仪馆时，特区政府拨给九龙钻石山地段建设，建成后为广大市民提供廉价服务，对经济困难的家庭免费殡仪，其盈余会投入东华三院的其他福利事业中，进一步扩大服务福利的范围，增强其组织的实力。
12．社会经营
社会经营的根本特征是在其设计上要求必须是可持续的，这也就要求它的业主不能仅仅依靠捐赠，而且必须在社会发展中增加它所帮助的穷人和其他人群的收益。它的力量在于，它不断汲取资金，持续运作，超过运作最好的慈善机构。与社会慈善比较，社会经营鼓励它的受助者保持个人尊严和自立，我们看到，即便是一些很好的慈善机构和慈善项目也往往难免使受益者的自我发展动力消失殆尽。
（1）社会经营的基本原则。
——目标是消除贫困，或者其他社会问题，诸如教育、健康、技术、环境等对社会产生负面影响的因素。
——企业必须保持资金和经济的可持续性。
——投资者只回收他们投入的部分，超出投入的收益不能分红。
——一旦前期投入资金回收，进一步的营利将留在企业用于企业扩张和革新。
——企业必须坚持绿色原则。
——劳动者的工作条件好于标准企业，工资高于标准工资。
（2）社会经营的基本方法和环境要求。
寻找需要解决的社会问题。社会问题是指社会关系失调，影响社会大部分成员的共同生活，破坏社会正常活动，妨碍社会协调发展的社会现象。环顾这个变化无常的世界，有许多社会问题需要解决，诸如贫困、饥饿、疾病、健康、失业、遗弃儿童、毒品、住宅、污染等等。社会问题如果不加以解决，发展到一定阶段会导致经济社会停滞不前，甚至导致社会解体。社会经营的投资者面对如此诸多的问题，必须根据自己的能力和条件，确定目标，制定计划。
制定创新性经营计划吸引投资者。一旦确定解决社会问题的目标，制定计划就提上议程。社会经营计划需要切合实际，同时能够吸引投资者参与。规划是指企业在一定时期内对自身发展建设与布局的总体部署，是对企业确定的发展战略的进一步详细落实，其任务是明确发展条件与优势，制定合理的发展预期目标和发展规模，确定社会服务的结构，安排重点建设项目的建设时序和布局，并制定保证规划实施的各种步骤与措施，包括综合发展规划和单项发展规划。前者对企业内各部门统筹安排，发挥优势，实现专业化与综合发展相结合的总体目标；后者根据综合规划对各部门的发展要求，详细规划本部门的建设布局，两者相辅相成。
建立和完善社会经营的法律环境。瑜奴斯发现，有关营利企业和传统非营利组织的法律法规在世界各地已经日趋完善，但是涉及社会经营的法律法规还是凤毛麟角，处于空白状态。无论是在现有的法律还是非法律框架内开展社会经营都存在诸多难题。值得欣慰的是，2007年，加拿大政府以及一些美国的地方政府开始考虑社会经济（social economy）有关的法律。如果政府和社会都承认社会经营将是人类解决面临挑战不可或缺的活动，那么为其立法就需要提到议程上来。社会经营的立法首先涉及如何鼓励企业家在实现推动自己企业正常运行的同时，也考虑一定程度的社会经营，相应的税收、财政和金融政策也需要进行调整。
社会经营的技术研发。如何通过技术研发来提供一些能够解决贫困、饥饿、疾病、健康、失业、遗弃儿童、毒品、住宅、污染等的产品，这是社会经营的关键之一。如何让技术研发有力解决社会问题？一些在发达国家看来已经成为历史的传染病，却在第三世界和不发达地区流行，侵蚀成千上万人的生命，例如艾滋病。尽管有成千上万的人需要药物，但是药品开发商宁愿开发让富裕的男人性生活更美妙的“伟哥”，也不愿意开发穷人急需的药品，因为他们太穷了，无利可图。据统计，从1975年到2004年间开发出来的1556种药品中，只有1%用在那些影响数十亿人存亡的疾病上。我们这个社会，不仅需要社会领域的企业家，也需要社会领域的工程师和技术人员。后者需要根据公众的需要开发出人们喜闻乐见的、可以付得起的社会产品。这已经超出了人们一般意义上谈论的社会工作者概念，社会工作者更多活跃在社会服务领域，而社会工程师和技术人员则更多活跃在社会经营活动的生产领域。可以预见，慢慢地在社会发展领域就会分化出服务、生产等部门，并逐步推动这个部门趋于完善。
建立一个社会经营发展的全球环境。让企业家们充分认识社会经营，鼓励非营利组织、非政府组织、基金会以及慈善机构参与到这个领域。瑜奴斯还设想建立相应的创新实验室、在一些大学建立类似的孵化器、建立社会投资基金（so-cial investment funds），在条件成熟的时候建立社会证券市场（social stock mar-ket），等等。
瑜奴斯的这些奇思异想，过去十几年中，在德国的一些金融机构支持下，在孟加拉的一些地区曾进行了大量的实验，有些是他的梦想。面对这样一个充满挑战的世界和人类不确定的未来，人类需要奇思异想。奇思异想将把人类带入一个充满希望的时代。
13．数字化政府与基本公共服务供给
数字化，或者叫作智慧城市建设正在成为全球运动。英国基本公共服务逐步走向数字化，使用者在服务发展和国家信息化方面必须与其他有关部门合作，导致这种现象的原因有三：一是信息技术的自然发展。二是媒体的推动。三是政府公共服务公开化和透明化，这大大增加了市民选择的空间传递信息，寻找更多的提供者。使用信息技术和数字化已经成为英国乃至国际上开展公共服务的基本手段。数字设计与公共服务改革，发展和供给正在成为一个国际性的课题。另外，有关这个过程的“社会设计”仍在开发之中，包括社会动机、社会创新、公共政策以及媒体的应用等。
框图8 纽约311电话台
由于其特殊地位，纽约市政府是美国最大和最复杂的地方政府。纽约市政府的35万工作人员、120个机构向全市大约800万居民提供4000多种服务。作为一个不夜城，每周7天每天24小时的有效服务是不可缺少的。纽约市信息技术和电话通信局与有关企业合作在2003年建立了311电话台，帮助纽约居民提供公共服务，确保居民基本能够得到他们需要的各类服务。该中心拥有450个客户服务职能，每年为1000万人次服务，可提供180种语言服务，电话台联系50家政府机构和100个警区，这些组成了一个网络数据库。311电话台在服务纽约居民中的作用是不容置疑的，它的建立也标志着纽约政府职能的重大转变，它把政府职能与绩效评估有效结合起来。在成立的前5年，接到5000万个电话，第七年就达到1亿个，居民反映良好。市长布鲁姆伯格说，电话台提升了政府的可问责性、服务的可及性和政策的同名度。311电话台追踪每一条需求信息，按时完成任务，居民也可以知道每个政府部门的责任和资源状况。这在以前是不可想象的，它提升了政府的责任，也提升了公共服务供给的质量。布鲁姆伯格说，“311是一场纽约市政府的革命，许多城市和国家也在学习我们的经验，311基于客户服务理念，而客户服务理念是任何组织实现其目标的关键，不论是私人部门还是公共部门”。
资料来源：Accenture, New York City 311, 2011。
（三）基本公共服务绩效
不论什么样的组织，私人组织还是非营利组织，都需要把绩效摆在重要议程，建立完善的绩效体系。1993年克林顿签署《政府绩效和结果法案》（Gov-ernment Performance and Results Act, 1993），使公共服务质量的承诺得到保证。该法案要求联邦政府机构就提供高质量的公共服务制定战略发展规划，其中：（1）从顶层确定年度规划目标；（2）制定相关措施实现预定目标；（3）建立相应的计量手段来评估预定目标的实现程度。
把绩效及其评价延伸到政府行为和非政府组织行为后，其评价就显得更加复杂。从历史角度看，“绩效评估始于20世纪70年代作为公共服务管理思维基础的货币价值审计理念。劳斯将货币价值定义为：‘……经济组织实现其目标过程中所获得的资源量以及这些资源的有效利用程度’”。最初，人们更多的是考虑了它的效益方面的，事实上，从经济的投入产出进行分析，其困难程度还是比较小的。除此之外，评价标准还要考虑，对于居民来说，基本公共服务的适应性、可及性和质量。
在政府绩效评估中，3E或4E框架是比较有代表性的。这主要是指人们引入的质量管理（total quality management）概念，它被科恩和布兰德界定为下列内涵：总供给（total supplies）、质量（quality）和管理（management）。在这个框架下，“公共绩效的一个显著特点就是它由效力、效率和公正等多个同等重要的标准引导和评估”。现代学者将这一理念表述为对3E目标的追求，即经济、效率和效能（economy, efficiency and effectiveness）。经济是以最少的投入获得最多收入的方法，包括获得特定的资源。效率则衡量投入产出，包括在保证一定标准的资源投入的同时使有效产出（各项服务）最大化。效能是对产出和影响的衡量。杜鲁克认为，“经济和效率描述的是实现目标的方式，效能描述的是行为结果与行动目标之间的吻合关系”。从经验来看，效能在三者之间是最难评估的和计量的，特别是它的客观性和准确性。有学者在3E之上又加了第四个“E”，即公平，指的是行为过程和影响的正义性和公平性。在一般意义的公共服务评价中，强调公平是必要的，例如，在有关垃圾处理或污水处理中收费，要考虑弱势群体的收入及其对他们的扶植和救助政策，等等。但是，在实践中，即便是将绩效评估用于公共服务，人们还是比较少地考虑第四个“E”的。基本公共服务本身已经隐含了公平与公正目标，我们认为，加上第四个“E”的意义并不大。也有人在可操作化层面上测量直接产出和间接产出。在效率上，可以操作化的指标就是产出（outputs），在效果上就是间接的产出（outcomes）或影响。一般说来，直接产出是可以通过客观指标进行测度的，涉及基本公共服务，包括现有的官方统计指标都是可以用的。间接产出在国际上通常是通过主观指标来测度的，常见的办法是问卷调查。在一些国家，从直接产出和间接产出进行分析和测量绩效，在方法上还是比较成熟的。
框图9 市民报告卡
居民回馈是反映基本公共服务绩效效果的重要手段。市民报告卡（citizen report card, CRC）从公共服务使用者那里得到系统的反馈信息，它为社区、非营利组织，或地方政府与公共服务提供机构开展对话提供了严格的信息反馈。市民报告卡强调一些关键问题，诸如，公共服务供给中的可及性、服务质量、服务的可靠性、服务对象遇到的问题、服务者对这些问题应承担的责任，以及服务过程中的透明度。它还提升问责性，发挥诊断作用，可以反映人们对关键服务的满意程度。它极其简单，但非常有用。所以，市民报告卡可以视为促进基本公共服务改进的诊断、问责和规范化手段。
总之，到目前为止，人们对于“绩效”的认同的统一性还不是很高，有人主张从过程角度来界定，有人主张从结果层次来界定，也有人主张从组织对资源的获取和使用能力来界定。所有这些没有根本的区别，只是人们关注的角度不同而已。基本上，大家都关注投入与产出、结果和效果之间的关系，在此基础上，来反映公共服务提供组织的效益、效率等。在本课题中，我们将把绩效界定在直接产出和间接产出范围内。
随着财政收入的不断增加，OECD国家不得不把提高公共服务绩效摆在突出位置。伴随着人口老龄化保健和养老费用的增加给财政带来的压力，市民们要求政府对于纳税人的钱的支出更具问责性。绩效信息的采集在财政过程中的应用越来越突出。OECD国家在这个问题上的制度安排包括：加大责任转移、提高分权程度、提高竞争压力、改革财政操作程序，以及引入效果导向的预算实践和管理方法。经验研究表明，这些活动的效果与预期有一定距离，原因在于转移职责的资源，缺乏对于绩效改革的有效措施，公共部门绩效评价的复杂性，缺乏整体设计单一改革的孤立效果。OECD国家把绩效信息用于公共服务过程中也取得了一定的成效：在政府内部产生巨大影响；为政府目标的评估提供了更好的信息；向公众披露了更多更透明的信息，当然，它们也面临一系列挑战，如，如何获取得当信息，让政治家更积极参与决策，以及细心质量等。当然，国家的文化、政治、历史、制度不一样，评价的方式也不尽相同。
发展一个居民机构代表居民以及邀请发展机构作为第三方来对居民在享受基本公共服务的满意程度及其质量进行评价非常重要，它可以帮助基本公共服务供给方提升绩效。政府以及捐赠机构也将这类评价信息的披露视为改进各级政府工作的治理手段。